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李祖佩 :“新代理人”:项目进村中的村治主体研究*
2016-06-03 22:08:19 来源:修改稿发表于《社会》2016年第3期 作者:李祖佩 【 】 浏览:576次 评论:0
“新代理人”:项目进村中的村治主体研究*  
李祖佩    

摘要:项目进村过程中,“新代理人”成为当前村治主体角色性质的核心概括。契合当前项目进村要求进而满足村庄社会项目诉求是“新代理人”形成的权威基础。在基层政府“悬浮”、村治主体谋利冲动以及村庄社会项目诉求压力之下,村庄中交际能力强、关系网络广且关系重心和利益空间在村庄之外的部分村民登尚村庄政治舞台。“新代理人”的治理实践中表现出利益治理逻辑,利益治理实质上是后税费时期基层治理困境的延续。而在村庄社会增量逻辑的主导下,以“新代理人”为核心要素的村庄权力结构呈现固化态势。“新代理人”与传统代理人在权威来源、精英替代逻辑、治理机制和治理绩效等方面存在显著不同,而这也凸显“新代理人”所蕴含的学术价值和现实意义。“新代理人”脱离于国家与乡村社会的双重规制,为基层治理研究提供了新的议题。 

关键词:项目进村;时势权力;精英替代;“新代理人” 

 
“Neo- agent”: The Study of the subject in Village Governance during “Projects Entering the Village” 

LI Zupei 

Abstract: Since the lauch of the reform of taxes and fees in 2002, the central government took a lot of resources to the grass-roots society and brought changes of the relationship with the rural society. As an important form of the resources inputing, “projects entering the Village” has been more and more popular. During “projects entering the Village”, the subject in village governance, which is also called village cadres generally, has shown new features. “Neo- agent” is used as the vital conclusion of the nature of the subject in village governance during “Projects Entering the Village”. Agreeing with the current requirements of “projects entering the Village” to meet the village social projects demand was the authority basis of “neo- agent”. On the background of the suspension of the grass-roots government, the profit impulse of the village cadres and the pressure from rural public opinion to enjoy projects, the new members, who have the fresh characteristics such as owning strong communication skills, enjoying wide range of networks and keeping the considerable room for benefits outside the village, have come upon the stage. Under the circumstances, the logic of the rural governance has shown a significant change. The measures in the governing process of “neo-agent” are more inclined to manifest benefited governance. However, the benefited governance doesn’t mean that the rural governance capacity has been improved. As a matter of fact, the continuation of the dilemma in rural governance after the reform of taxes and fees is the heart of the matter. Under the background of rural incremental logic, which means that the villages tend to get more and more national resourses to make self development, the village Power structure leaded by “Neo- agent” has been solid-state. Finally, the study of "neo- agent” is putted into agent system to get more academic value. As mentioned above , the differences between “neo- agent” and traditional agents (gentry, local elites and agent in the system ) mainly are observed in four aspects, which includes authority basis, mechanism of elite alternative, mechanism of govemance and performance of govemance. “Neo- agent” escapes two-tier regulation from country and rural society , and puts rural governance into a new dilemma. As for a further comment, the emergence of “neo- agent” provides a new issue under discussion for the research of rural governance. 

Keywords: “projects entering the Village”, the times of power, elite alternative, “Neo- agent” 

  
一、问题的提出 

    目前,学术界关于项目制的研究从三条路径展开:一是从中国三十年改革开放的实际着手,论证项目制在国家治理体制中的意义(折晓叶、陈婴婴,2011;渠敬东,2012),进而探究其在农村扶贫开发(马良灿,2013)、国土整治(桂华,2014)等具体事项中的价值和局限。二是将项目制认定为新的国家治理体制,进而分析其对基层政府行动逻辑的影响(冯猛,2009;周飞舟,2012;陈家建,2013;陈家建、张琼文、胡俞,2015;史普原,2015);三是从项目制的基层实践出发,观察项目制实践对基层治理机制的冲击和重塑。本研究在充分汲取第一、二两种研究路径的学术资源基础上,沿着第三种路径展开分析。 

    在项目制实践对基层治理机制的冲击和重塑方面,既有研究主要集中于对村庄自主性(应小丽,2013)、村级债务(尹利民等,2014)、村庄权力结构(李祖佩,2013)、矛盾调处(李祖佩、钟涨宝,2015)和基层治理风险(黄祖军、陈长虹,2013)等方面。但总的来看,对项目进村中村治主体(本文指村干部)的行为逻辑和性质判断问题,学术界尚缺乏系统研究。 

    本文是基于某个乡镇的个案研究。换言之,本文的研究单位为“乡域”。“乡域”中的“域”无疑是布迪厄意义上具有相对自主意义的完整的时空网络(吴毅,2007:600)。“乡域”作为研究单位,是研究者在村庄和县政两端的折中选择,更有其学理上的审视和关照。从地理空间层级的基层政治发生的角度去把握作为研究单元的村庄,则不难发现其中政治学意义上的基层政治过程的确未必能为村庄所包容,而放在县级虽然更有代表性,但是不得不受制于操作上的困境而难以成功。所以,综合来看,乡域政治无疑更能体现出乡村基层政治在体制与非体制、结构与非结构以及制度与文化的贯通方面所呈现出来的时空统一性和完整性(吴毅,2007:601~602)。本文立足个案,以“乡域”为研究对象,同时通过立足宏观分析微观、剖析微观反观宏观,实现对个案所蕴含的普遍意义的揭示(卢晖临、李雪,2007)。 

    2013年3月至8月,笔者曾在我国南部玉镇进行为期约180余天的田野调查,通过深度个案访谈和参与式观察获得田野资料。玉镇下辖12个行政村,各个村庄在区位条件、资源禀赋、治理样态等方面存在差异。这些差异为笔者在理清不同村庄中的治理样态基础上,提炼一致性的生成机制和学理概括提供了便利条件。因此,本文通过对玉镇多个村庄的观察和分析,讨论项目进村过程中,村治主体角色性质的变化及其形塑机制。 

二、文献回顾 

    通过对学术史爬梳发现,从关注对象上看,村治主体研究大体包括士绅研究、地方精英研究和体制代理人研究三部分。通过对村治主体研究的简要评述,总结既有研究的共性和局限性,从而凸显本研究的意义。 

    在士绅研究方面,研究者将士绅视为国家与乡村社会之间的中介,认为士绅扮演者双重角色:既是国家政权的后备军,亦是乡村社会的富豪(狄金华、钟涨宝,2014a)。这种双重角色使得士绅在社会变迁之中起着平衡的作用,即皇权强盛时,士绅平衡着国家与乡村社会的利益;在动乱和王朝衰落时,士绅则倾向于代表地方及自身的利益(杜赞奇,2010)。从具体研究取向上,士绅研究大致可分为两类:一类将士绅视为现代化进程中的保守型力量,进而解释中国社会在走向现代化时选择的不同路径(张仲礼,1991;何炳棣,2013;萧公权,2014);一类注重将士绅作为理解中国传统社会结构的切入点,探究中国社会结构的形塑和社会秩序的维系机制(费孝通,2012)。然而,士绅研究在学术界取得影响的同时,其自身具有的道德化倾向、国家理论的缺失以及对日常生活世界细致呈现的缺乏等方面的不足逐渐凸显出来(李猛,1995),地方精英研究逐渐获得更多研究者的青睐。    

    在地方精英研究中,村治主体所笼括的范围从士绅扩大到地方行政长官、武装团体首领、地方商人等群体(Esherick & Rankin,1990)。相较于士绅研究,地方精英研究注重分析精英群体内部的差异性而非同质性。研究者更加细致地呈现地方精英在与国家及民众的互动关系,并将国家政权建设理论引入到分析之中,探讨地方精英在现代国家政权建设中的作用和影响(狄金华、钟涨宝,2014a)。如杜赞奇(2010)强调了地方精英对于民众的庇护关系下的“保护型经纪人”,而随着现代国家政权建设的进程加快,“保护型经纪人”被“掠夺性经纪人”所替代,国家政权建设内卷化由此而生。这种庇护关系亦被萧邦奇(Schoppa,1982)所关注,用于分析地方精英如何动员民众参与革命运动。地方精英研究虽然在一定程度上克服了士绅研究的种种局限,但也存在着忽视宏观制度场域(李猛,1995)等方面诟病。随着共产党领导的新生政权的建立,地方精英被改造、分流,进而被部分整合进国家政权体系之中,作为体制代理人身份出现。 

    新中国成立后,至少从资源汲取目标达成和正式组织体制的构建方面,中国国家政权建设已经完成(黄宗智,2006;杜赞奇,2010)。在乡村治理中,作为国家正式代理人的村组干部成为治理主体。有学者指出村干部扮演着国家代理人和村庄当家人的“双重角色”(徐勇,1997)。“双重角色”理论以国家与社会关系、双轨政治理论为其理论源泉,以“乡政村治”为其现实依据,指出了村干部在国家与村庄社会二维中的地位和角色。“双重角色”理论虽然是一种静态的结构主义的分析定位,但却也深刻地指明了村干部的结构性处境,并在一定程度上规定了村干部的行动逻辑。在体制代理人研究中,学术界更为关注的是村治主体行为如何偏离国家和乡村社会需要的,典型如税费时代末期农民负担的加重以及由此而导致的干群矛盾的涌现(李芝兰、吴理财,2005)。 

    结合本文针对性的评述,可以发现在“国家—社会”关系这一主导性分析框架下,士绅和地方精英强调国家与社会关系的分割,如士绅研究中关于“皇权不下县”的界说、地方精英研究中地方精英对基层社会的控制及其对国家政权的偏离;体制代理人研究强调的国家对社会的汲取与盘剥。然而,进入二十一世纪以来,中国已出现了蓬勃的反向运动(王绍光,2008)。在农村,这种反向运动集中表现在大量国家惠农项目输入。项目进村背景下,国家与农村社会从汲取与被汲取关系转变为扶持与被扶持的关系。从现实利益上看,两者之间并非对立关系。因此,本文强调国家对社会的反哺与扶持,这样就构成了与既有研究的不同与推进。 

    本研究试图从权威基础、精英替代、治理逻辑和绩效等一般层面,呈现项目进村中村治主体的角色性质。从体制身份上看,村治主体仍属于代理人身份,但是如果放在当前国家与村庄社会关系中理解,却表现出一系列“新”的意涵。据此,本文以“新代理人”指涉项目进村中村治主体的角色性质。围绕对“新代理人”的分析,本研究的逻辑主线是:基于玉镇田野经验,先分别从权威基础、精英替代逻辑、治理机制和治理绩效四个层面,勾勒出“新代理人”的完整面向,进而将其纳入到村治主体研究的比较分析中,挖掘“新代理人”的学术价值和现实意义。 

三、项目进村与权威再造:“新代理人”形成的结构背景 

    在士绅研究中,士绅权威来自于国家政权的功名授予(卜正明,2005:25-26)及其对地方社会“权力文化网络”(杜赞奇,2010)的契合。在地方精英研究中,地方精英的权威来自于对地方社会的实际支配能力(Esherick & Rankin,1990:10);在体制代理人研究中,村治主体的权威来自于国家正式权力的支持(贺雪峰,2007)。而在项目进村背景下,谁拥有争取项目的能力进而满足村庄社会的项目需求,成为当前村治主体权威的主要来源。 

    玉镇隶属于某国家级贫困县,财政上属于典型的“吃饭财政”,上级项目资金成为玉镇发展建设的最主要财力来源。在玉镇调研时,玉镇书记、镇长告诉笔者,向上(上级政府)争取项目、向下(村庄)安排项目落地,成为镇级政府的最主要工作,但镇政府争取的项目资金的相对数额越多,村庄社会的项目诉求冲动越发强烈。结合玉镇的项目运作实际,以下因素带来村庄社会越发强烈的项目诉求冲动。 

    第一、基层政府项目指标供给的非均衡性,是形塑村庄社会项目诉求冲动的原因之一。玉镇项目指标分配遵循的是政绩逻辑,注重以最小的项目投放成本获得最大的收益。由此,村庄区位(廖村)、对乡镇财政的贡献值(廖村、坪村)、产业基础(尚村)、“第三种力量”的强弱(坪村、尚村)以及政府领导意志(廖村、尚村、坪村)等方面,均对乡镇分配项目指标产生影响(李祖佩,2014)。由此,基于指标分配,不同村庄出现了中心村与非中心村的分野。 

    表1  玉镇政府项目指标分配情况一览表(2008~2013) 

    正如表1呈现的,从已知的项目资金数额来看,廖村、尚村和坪村三个中心村所获得的项目资金共计4320万元,而玉镇2008年至2013年所获得项目资金共计6315万元,中心村项目投放占总资金数的68.4%。乡镇项目指标投放更多地服务于自身行政意志,通过项目资金的“锦上添花”实现短期见效。由此出现一个悖论:越是需要项目资金改善村庄基础设施的村庄,反而得不到乡镇的惠顾。乡镇指标投放的非均衡性,强化了非中心村通过竞争获得项目指标的诉求冲动。 

    第二,总的项目指标稀缺性一定程度上强化了村庄项目诉求冲动。关于指标稀缺性,可以从玉镇各个村庄所获得的项目总资金量与总需求量之间的比值得出。 

    表2 玉镇政府争取项目资金与总需求量统计(2008~2013) 

    从表2可以看出,在农村基础设施建设项目中,除道路建设外(15.8%),已争取项目资金与总资金需求量的比值均未超过十分之一。表2反映出以下两点:一是项目指标的稀缺性,且扣除县乡政府行政指令安排的项目后,对于非中心村这种稀缺性则更为明显;二是如果考虑到税费改革之后依托农民自组织提供村庄基础设施的乏力(刘建平等,2006)以及政府指标分配中的非均衡性,非中心村对项目指标的诉求冲动被进一步强化。 

    第三,项目指标分配中的无规则化强化了村庄项目诉求冲动。既有研究指明,项目制运作强化了县级各部门的权力(周飞舟,2012;李祖佩、钟涨宝,2015)。县级各部门掌握项目资金分配权和项目工程实施权。而对于同一县域内的村庄而言,除了被政府划入到规划区内的极少数中心村外,其余众多的非中心村在区位、资源禀赋等等方面所差无几。也就是说,客观条件并不能作为项目指标的分配标准。由此,在具体的指标分配中,县各部门在村庄竞争中主要看“谁更积极”,但“积极性”并没有确定的衡量指标。这样,在指标实际分配中,村干部在政缘关系网络(周雪光,2008)中的关系调动和公关能力等,成为县级部门评判“谁更积极”的最主要方面。而在这种非规则化的指标分配模式下,对于玉镇非中心村的广大村民而言,“凭什么我们(村)没有项目?主要是村干部没有本事”。 

    最后,村庄社会中,民众心理认知中的“预期项目”强化了村庄社会的项目诉求冲动。“预期项目”包括三个层次:第一,项目是一定会来的。在国家整体经济和制度环境向好的大形势下,农民有了稳定的依靠国家改善基础设施条件的心理预期;第二,项目是可以带来实惠的。项目工程实施后,相对于以往,村庄基础设施条件得到一定的改观;第三,项目实施所带来的实惠是要争取的。在县各个职能部门掌握指标有限且分配无规则的背景下,如何才能从众多竞争者中胜出?这需要要靠积极争取的。 

    上述四点从不同层面强化了村庄社会的项目诉求冲动。而村庄社会项目诉求冲动的表达,集中反映在村庄社会对“合格”村干部的认知判断上。关于此点,泰村村支部书记唐永固的表述有着代表性。 

    案例1:以前收农业税的时候,怎么样才算是好干部?村民的标准是做事公不公平。你当干部是不是严格按照国家规定的标准征收,处理村里面的矛盾纠纷能不能一碗水端平。但是现在不同了,村里面说某某是不是好干部,就一条,能不能搞公益事业,能不能跑项目、抓项目。做事公平虽然也重要,但是如果不搞项目,村里事情处理的再公平,村民也不会支持你。搞公益事业关系到整个村子的利益。现在做公益事业,只要不损害村民个体利益,怎么做都行,但是不做绝对不行。 

    从上述访谈案例中可以发现,是否具备项目争取能力并能够为村庄争取项目,成为当前村庄社会对村干部合格与否的基本判定。也正是受益于自身经商过程中积累下的关系以及历练出的公关能力,唐永固得以在2007年换届选举中获得多数村民的支持成功竞选。 

    费孝通先生将乡土社会中的权力划分为横暴权力、同意权力、教化权力和时势权力四种(费孝通,2010:95-97)。其中,时势权力是由社会变迁导致的,原有满足生产生活需要的方式方法不再有效,而新的方式方法又未能及时产生,由此导致民众心理紧张和焦虑。而社会中能够找到新的方式方法进而满足民众心理和生产生活需要的个体,能够获得他人的信任,进而形成基于时势变迁而产生的时势权力(费孝通,2010:98)。项目进村过程中,项目指标争取能力成为时势权力表达的基本面向,实现对当前村治主体的权威再造,构成“新代理人”形成的结构背景。 

    需要特别指出的是,中心村与非中心村在项目指标的获得途径以及政府对村庄的行政干预力度均有很大差异。为更好聚焦本文的核心议题,如无特别指出,后文的村庄指的是玉镇更具有一般代表意义的非中心村。 
  
四、精英替代:“新代理人”上台的机制分析 

    在士绅研究中,士绅与上层统治精英的关系变化(费孝通,2012)、现代国家政权建设的推进(杜赞奇,2010)以及村庄共同体的衰落(黄宗智,2000)等,成为精英替代的主要原因;在地方精英研究中,地方精英自身控制能力的增减以及国家政权更迭等方面,是精英替代发生的主要原因;在体制代理人研究中,税费任务的加重以及农民的普遍抵制,是精英替代的主要原因。而“新代理人”具备哪些特征?其登上村庄政治舞台的形塑机制主要有哪些?首先来看玉镇非中心村主职干部基本情况。 

    表3 玉镇非中心村村主职干部情况一览表 

    从表3可以发现,除露村情况比较特殊外(参见案例3),其他8个村庄均出现了不同形式的精英替代。精英替代主要表现为三种方式:一是村主职干部的部分更换,如表3的寨村、简村,未出现更换的村干部只起到配合作用;二是村主职干部全部更换,但一方是依靠另一方的帮助和支持上台,如表3中的怀村、木村和泰村;三是村主职干部全部更换,且更换的逻辑相同,均为有项目争取能力的个体胜任,但因两者实力相当而存在竞争,如表3中的驻村、庆村和庙村。 

    表3列出了各村村治主体的“个体特征”,为进一步呈现当前村治主体的基本特点,下面结合表3并择选其中的一位村干部举例说明。 

    案例2:因为人仗义,蒋木林被冠以“林哥”的称号。经过多年经营,蒋木林积累了丰富的人脉关系。在他看来最重要的关系有两个方面,一是在市、县、乡三级政府中都有熟人;二个镇里烂仔(方言,指乡村混混)都买他的帐。他们遇事,蒋木林帮忙打理,自己遇事烂仔们出面摆平。说起2010年的换届选举,蒋木林颇为得意。因为按照原有的村庄权力格局,他并没有机会获胜。蒋木林属四房,也就是全村人口最少的房份。自1985年以来,村中的书记、主任均由人口最多的二房产生。但2010年换届结果是蒋木林战胜竞争对手当选并一直任职至今。 

    结合表3和案例2,项目进村过程中,村治主体具备如下特征: 

    首先,为人仗义、交际能力强。这一方面的典型除蒋木林之外,还包括表3中的寨村主任廖品享、泰村主任唐华生、木村书记林永祥等。为人仗义使其能够获得大量关系资源,敢想敢干使其能够打破常规,而这也是项目指标争取所必须的。要想争取项目,与政府和相关单位领导搞好关系是必不可少的。再者,争取项目很难一次成功,往往会花去相当多的时间和精力。同时,争取项目的过程也就成为不断巩固已有关系同时不断建构新的关系的过程,要求村干部具备不断拓展关系圈的能力。 

    第二,黑白通吃、关系网络广、且关系重心向外。从上述案例中,多年的货运经营,蒋木林编织了一张关系网。在其中,有政府官员,也有市井混混。而在这其中,无论哪种人都能与其保持长期的互惠关系。除此之外,表3中庆村书记王立光、主任万先河、驻村书记李堂林、主任何柏生、庙村书记马申科、主任何宝祥等,均表现出这一特点。中国人的关系圈子从内而外可区分为家人、熟人和认识之人三层,其中,熟人关系遵循“人情交换法则”,彼此之间的信任是通过报和义建立起来的人情交换、互惠交换和长期承诺关系(罗家德,2012)。在当前村治主体的关系圈中,与政府的关系以及与黑灰势力的关系,都属于其中的熟人关系,即综合了情感性和工具性的关系形态,交往各方维系着长期的人情和互惠关系。 

    第三,利益空间在村庄之外,且多数已基本脱离农业生产。表3中除寨村书记李华省、露村书记邓山林、主任万勇章外,这一点已成为村主职干部的共同特点。他们在村庄之外获得利益壮大自身经济实力。而村庄脱离农业生产的意义有两个:首先,要想获得收入并能够保持让多数村民羡慕的收入水平,必须在村庄之外建构关系,在村庄之外实现资本积累(李祖佩,2011);其次,时间安排上相对灵活。从项目指标竞争的时间段上看,每年3月至10月为项目指标申请和竞争的最关键时期,但这一时段内正是农忙期,从客观上决定了从事农业生产的村干部根本没有足够的时间争取项目。 

    税费时期,乡镇政府需要依靠村级组织提取资源,村民自治可谓有名无实,因为乡镇政权必须对村治主体的人选保持足够的控制力以满足任务需要。村庄社会也需要村治主体平缓与乡镇政府的利益对立关系。因此,当时村干部大多是村庄中种田、宗族大、为人厚道朴实的农民。税改之后,随着乡镇政府成为一级“悬浮型政权”(周飞舟,2006),乡镇对于村庄的控制力度剧减,这直观表现在基层党委政府对村内选举的控制放开(袁松,2012:248)。乡镇政府一方面并没有主动介入村庄事务的积极性,而将更多的时间精力放在了“争资跑项”上。另一方面,乡镇政府还会策略性利用村干部争取到的项目资金作为自身的政绩。比如在2013年年终述职报告中,玉镇文件中写到:“加大对古村落——简村的宣传推介保护工作,该村获评为全国传统村落和自治区历史文化名村”,而简村古村落项目其实是现任主任蒋木林争取的。由此,乡镇的“悬浮”、对村庄政治的控制力降低以及对村干部争取项目的策略性利用,都为村庄社会基于自身项目诉求满足选择村治主体提供了条件。 

    如何利用村干部身份谋利成为当前村治主体上台的基本动力。驻村书记李堂林(基本信息见表3)担任村支部书记之前从事果品收购生意,2010年上台后果品收购生意转手他人,争取项目指标进而承包项目工程获利,成为李堂林的主要收入来源。对于担任村干部的动力,用李堂林自己的话说,“现在当村干部首先要看有没有好处,一个月1000元的村干部补贴不值一提,好处主要来自于跑项目、做项目”。在玉镇,除通过承包项目工程直接谋利外,“找补”成为村治主体的主要获利方式。概括来看,“找补”的方式有两种,一是以项目建设资金不足或后续配套不足导致项目工程无法发挥作用为由向政府部门申请非项目资金,二是通过配合工程承包商获得的部分利益眷顾。 

    综合上述分析,乡镇政府与村庄社会关系的调整、村治主体的谋利冲动,结合上文分析的村庄社会项目诉求冲动这一结构性背景,村庄中“黑白通吃”、交际能力强、为人仗义且敢想敢干、人脉关系广且脱离农业生产的村民获得村庄社会的支持,实现村庄权力结构中的精英替代。 

五、利益治理与村庄权力结构稳定:“新代理人”的治理逻辑和治理绩效 

     “新代理人”在村庄治理实践中一方面表现利益治理逻辑,即通过援引国家扶农惠农资源化解矛盾,通过现实利益让渡解决治理问题。利益治理是后税费时期基层治理困境延续的一种表现形式。另一方面,在“增量逻辑”指引下,村庄社会对村庄治理主体的种种不轨行为保持了足够的容忍度,村庄权力结构呈现出稳定态势。 

    1.利益治理:“新代理人”主导下的村庄治理 

    在士绅研究中,士绅对于儒家伦理以及契合儒家伦理的地方性规范的信守与实践,成为其治理基层的主导逻辑;在地方精英研究中,地方精英的治理逻辑更多地契合于现代国家政权建设的内在张力之中,通过与基层民众之间庇护关系的建构展开治理实践;在体制代理人研究中,村治主体的治理实践一方面受益于政府权力的支持,另一方面又表现出对地方性规范的策略性援引,两者组合基础上的“复合治理”(狄金华,2015)成为基层治理的主导逻辑。而在“新代理人”的治理实践中,援引村庄外部资源进而分配现实利益,成为其中的主导逻辑。 

    在玉镇村庄中,村治主体主要援引的外部资源是以低保指标和以危房改造等项目为代表的转移支付资金。玉镇危房改造项目开始于2010年,项目资金来源于住建部门的专项资金,旨在通过国家专项财政扶持改善住房困难户的居住条件,补助标准为每户1.8万元。与其他涉及村庄基础设施建设项目不同,享受危房改造指标的资格认定由村干部完成。这样,在危房改造指标分配中,村干部拥有较大的话语权。表4是怀村、木村、庆村、泰村四村2012年、2013年危房改造指标分配的情况统计。 

    表4 怀村、木村、庆村、泰村危房改造指标分配情况统计(2012-2013) 

    从表4中可以看出,2012年至2013年两年,四村共获得82个危房改造指标,而真正符合政策要求的不足五分之一(18.3%),其余大部分指标分配并不符合项目要求。其中,在道路、水利等基础设施建设项目中因占地、房屋拆迁等利益受损获得指标的占36.3%,危房改造指标分配作为村治主体抚平其他项目建设过程中矛盾冲突的工具;上文述及,项目进村中,村庄社会出现精英替代,而原有体制精英在村庄中仍具备一定的影响力,有些甚至成为村庄事务中的反对派。这样,危房改造指标向这部分人倾斜(在表4中这种情况占18.3%),是村治主体通过利益分配拉拢原有体制精英、抚平反对派的策略;村治主体上台凭借其自身的项目争取能力而并非宗族等村庄内生的权威结构。在危房改造指标分配中,宗族大、兄弟多的村民获得指标的比重占26.8%,可视为村治主体通过利益照顾拉拢处于“权力的文化网络”(杜赞奇,2010)核心的村民的一种方法。上述四村的低保指标分配与危房改造指标分配遵循同样逻辑。 

    需要指明的是,“新代理人”在治理实践中秉持的利益治理并不意味着村庄治理的有效性。首先,从治理过程看,利益分配取决于村治主体的治理需求而并不是建立在村庄社会内部公议基础上的规则分配,利益分配过程并不能实现有效治理所需的规则和价值再生产;其次,从获利对象看,无论是项目建设中的利益受损者,还是前任村干部(村庄政治精英)和宗族大的村民(村庄社会精英),均是获利的特定少数,绝大多数村民被排除在利益分配之外;再次,从治理的基本后果看,村庄事务的解决依靠外部资源的输入,村庄内部并没有因资源输入形塑有效的治理机制,反而带来村庄治理对外部资源的依附性。当外部资源供给不及时或是供给规则改变时,利益治理也就演变为更为直接和无规则的暴力治理。 

    既有关于农民上访(田先红,2012)、村内矛盾纠纷调解(董磊明、陈柏峰、聂良波,2008)等的研究已经从多个层面指明后税费时期基层治理的困境。而利益治理并没有真正提升村治主体的治理能力,其实质是后税费时期基层治理困境的延续。这一点集中体现在村治主体在村庄内部其他事务的解决中。笔者田野资料回应了这一判断。2009年,简村、泰村上升到镇及以上政府的非项目建设纠纷有10起,2010年16起,2011年25起,2012年30起,2013年半年时间就有近20起,照此一年下来会有近40起。按照玉镇矛盾纠纷调处的程序,乡村社会的纠纷要先在村一级处理,村级处理不下再由乡镇政府及以上政府出面解决。如此,一个村庄中上升到镇一级的矛盾纠纷越多,村级治理能力也就越差。质言之,当前村治主体秉持的利益治理逻辑,并未能改善村级治理能力,而只是在既有村治困境之上的策略选择。以下几点可视为对这一判断的进一步解释: 

    第一,村庄治理能力以村级掌握的治理资源为基础(狄金华、钟涨宝,2014b)。但大多数项目资金并不构成村干部的治理资源。项目指标的竞争与项目工程的具体实施是分开的,项目指标的竞争由乡村两级组织负责,而项目工程的实施则由相关职能部门安排的工程队负责。项目资金都是在县相关部门和施工单位之间运转,村治主体并没有参与的权限;第二,“新代理人”上台以项目争取能力为基础,但村民的选举支持并不等于心理认同。此类村治主体的关系重心在村庄之外,能够跑到项目指标是因为其善于“搞关系”、“脑子活”。但在村庄熟人社会中,正派的人“靠本事而不是靠关系吃饭”,这里的能力是指工作能力,而不是建立和维系特殊关系的能力(常向群,2009:261)。而利益治理的无规则化,进一步降低了广大村民对村治主体的合法性认知;第三,乡村治理中村组干部将各种正式与非正式的资源统筹配置、捆绑连带,主要通过各种连带方式来规制村民,完成自己的治理目标,而村民同样也将自己需要履行的各种义务与应该享受到的各项权利捆绑连带,并主要以责任连带的方式对村组干部实行反制(陈锋,2012)。国家涉农项目中,除了“一事一议”需要农户集资之外,其他项目从设计、施工到验收实际均由政府承担,而这种做法带来上述权利义务双向制衡关系的打破。  

    2.村庄增量逻辑与权力结构固化 

    一方面,村治主体获得大量利益眷顾,绝大多数村民被排除在利益分配格局之外,利益治理并不意味着有效治理。但另一方面,有着上述问题的治理主体并不会因此而下台,村庄权力结构呈现出日趋固化的特点。这与村治主体争取项目指标确实客观上改善村庄基础设施条件有关,也与村治主体对村庄精英的利益拉拢有关,但均不足以解释为何村庄社会对村治主体的种种不轨行为保持了足够的容忍度。对于这一问题的解释,还需要从更为深层的国家与农民关系角度理解。 

    税费时期,无论是税费征收,还是计划生育政策执行,在强势的国家政策驱动和基层政府执行面前,村庄社会表现出的是存量逻辑。即在村庄社会和国家之间“你少我多”、“你多我少”的对立关系中,尽量将自身损失降到最低点。再者,村庄公共设施和村级组织运转经费都要从农户那里收取,农户完全可以以一种主人翁的姿态监督资金的使用和流向。其采取的最为直接和有效的策略是时刻监督作为政府代理人的村干部行为,后者在执行中有所差池,就会面临村民集体反抗的危险。 

    税费改革之后,国家与村庄社会之间既存的紧张对立关系发生了变化。怀村前任书记邓新年将这种变化表述为:“政府现在不算外人,村里只有与政府合作才能搞好生产,搞好建设。因为基础设施都是靠政府项目支持的”。在邓新年的认识中,国家与农民关系在当前表现出合作的一面。而在两者关系转变过程中,村庄社会表现出增量逻辑,即在不改变存量的前提下,尽量争取国家项目以实现自身发展。但增量逻辑追求的并非是利益最大化,而是奉行“能得一点是一点”的底线满足原则。在不损害个体利益的前提下,对于其他问题村庄社会“不想管也不能管”。之所以说“不想管”,只因为涉农项目虽然用于多数村民受益的公益事业,但相对于直接从自己手中拿出去的税费来说,与村民个体的利益关联度还是要小的多。 

    之所以说“不能管”,是因为村庄如何才能得到项目,取决于村治主体是否具备项目争取能力。在村庄社会中,社会分层结构趋向扁平化,适合当前时势的村庄精英本就稀缺,且这些村庄精英用以争取项目指标的关系圈是以自身个体为中心建构的。缺少了拥有符合指标分配要求的村治主体,村庄不可能得到项目。在这里,露村的案例可以从反面印证了笔者的观点。 

    案例3:2010年之前,露村村主任为邓广胜,此人善于“在外面跑”,关系广,为村子里争取到不少项指标。但邓广胜的家庭经济条件也获得较大提升,房子翻新,还买了小轿车,且在工作中越来越霸道,甚至殴打村民。2010年换届选举时,邓广胜被选下台。新上任的主任万勇章虽为人老实本分,但并没有能力争取项目。露村自2010年至2013年没有得到任何项目指标。之前选举时改投万勇章票的村民后悔了,说被那些鼓动者忽悠了,以后选举时要选一个能拉项目的“贪官”,也不要没有能力的“清官”。 

    从案例6中,“贪官”虽可恨,但村庄至少还能够得到一些项目实惠。“清官”虽然可敬,但显然不能满足时势的要求,这正是村庄社会关于“贪官”与“清官”的辩证逻辑。当笔者结束调研后的2013年底,之前因贪婪和工作霸道而被选下去的邓广胜经过选举重新上台。 

    综合上述分析,可以将税费时期村庄社会表现出的存量逻辑与当前村庄社会表现出的增量逻辑比较如下: 

    表4.  村庄社会的存量逻辑与增量逻辑 

    诚然,村庄社会增量逻辑与存量逻辑的区分是在理想类型意义上作出的。在不同的历史时段和制度环境下,其中一种逻辑占主要地位。在增量逻辑指导下,村庄社会离不开符合项目进村时势条件的村庄精英,从而能对体制精英的诸种不轨行为保持相当大的容忍度,且容忍度随着项目资金争取数额的增加而获得提升,村庄权力结构也就在体制精英不断争取项目和村庄社会日益容忍下得以固化。 

六、从“代理人”到“新代理人”:比较分析与延展讨论 

    本研究结合玉镇村庄项目制基层实践经验,勾勒出了“新代理人”的基本面向。至此,“新代理人”与其他村治主体的不同点可归纳为表6。 

表6 不同村治主体之比较 

    结合前文分析和表6,本研究中的“新代理人”统括四个层面的意涵:第一,从权威基础看,对村庄社会项目诉求冲动的回应和满足构成“新代理人”的权威基础;从精英替代的过程看,取消农业税后基层政府的“悬浮”及其对村庄社会控制能力的弱化、村治主体的谋利冲动以及对村庄社会项目诉求的满足能力,构成“新代理人”实现精英替代的核心机制;从治理过程看,依托村庄外部资源实现利益治理构成“新代理人”的治理逻辑;从治理绩效看,“新代理人”治村延续了后税费时期基层治理的困境,村治能力弱化、治理绩效的低下与村庄增量逻辑下村庄权力结构稳定并存,村治主体脱离政府和村庄社会的双重规制。“新代理人”的界说在一定程度上延续了学术界对于代理人体制的关注。因此,对代理人与“新代理人”的比较分析和学理讨论,构成深化“新代理人”的认识方向。 

    如何平衡治理规模与负荷成本,一直是中国国家治理的重要议题(周雪光,2013)。在此,代理人体制从理论和现实两个方面给予了可行方案。“委托—代理”模型出自学术界对于企业行为的研究,后被引借到中国政府行为(周黎安,2008)与基层治理体制(吕德文,2013)的分析中。依笔者看来,从某种意义上说,无论是士绅和地方精英,还是体制代理人,其所蕴含的国家治理模式均可视为代理人体制在不同时空环境下的具体表现。 

    在士绅研究中,皇权与绅权形塑了费孝通先生(2006)言及的“双轨制”,但是我们又看到,一方面,历代王朝都致力于地方政治整合以及培养敬畏官府、纳粮当差、安分守己的良民(科大卫,2014);另一方面,从士绅的权威来源以及士绅秉持的儒家伦理规范来看,绅权均未脱离皇权而存在。也就是说,国家依靠士绅阶层治理村庄,是国家官僚机构规模小而无法真正渗透到乡村社会(周锡瑞,2010;杜赞奇,2010)、地方传统社会结构和社会秩序较为完整保存(黄宗智,2000)以及在此基础上传统儒家道德伦理能够发挥作用等一系列结构性条件下的治理方式。换言之,士绅代表国家治理村庄,协助国家完成赋税和治安等各项任务,是代理人体制的一种表现形式。 

    二十世纪上半叶之后,中国开启了现代国家政权建设的征程。而在乡村社会中建立完善的基层政权组织,努力培养现代国家的代理人,成为国家政权建设的主要目标。但在帝国末期至新中国成立前这一历史时段内,国家代理人体制遭遇了日益强劲的资源汲取力度以及村庄社会共同体瓦解的冲击,其结果是基层社会中的地方精英充斥进国家正式组织,其与民众的庇护关系从“保护型经纪人”向“赢利型经纪人”转变,出现国家政权建设内卷化困局(杜赞奇,2010),而这也昭示着当时国家代理人体制的失败。新中国成立后,村治主体被整合进正式治理组织(村级党组织和村民自治组织)中。正式治理组织作为国家在基层的代理人,一定程度上保证了国家资源汲取和基层社会秩序维系的目标。但在具体治理实践中,政府行政涉入和制度设置以及村庄社会结构的变迁,带来村治主体在治理机制和治理绩效的差异性。 

    由此,对不同村治主体的分析,可以思考代理人体制的基本特点:首先,委托方与代理方之间的信息不对称一直是代理人体制难以克服的问题(Jensen & Meckling,1976),由此带来的基层治理遭遇政府行政介入时的不适应、村治主体行为难以有效监控以及村庄社会诉求反馈不畅等诸多问题,在上述各种类型的村治主体治理中均能得到体现;其次,从村治主体的权威来源看,国家正式权威授予与村庄社会诉求表达是村治主体权威来源的重要方面。换言之,村治主体的权威来源来自于自上而下和自下而上两个方面;再次,从治理机制看,代理人体制同时取决于地方政府的行为及地方社会结构(吕德文,2013:130)。而具体到村治实践中,这一点表现为村治主体在权力行使、规则动用等方面的综合运用和策略援引。 

    行文至此,“新代理人”中“新”的层面也就清晰了。第一,受制于后税费时期基层政府的“悬浮”及其与村庄社会的疏离,“新代理人”的权威来源侧重于对项目进村中村庄社会项目诉求的满足。第二,地方政府行为与村庄社会结构不再构成村治主体行为的决定性因素,地方政府在项目指标供给中的非均衡性,充其量只是“新代理人”上台的结构背景。增量逻辑之下,村庄社会对于“新代理人”的产生和行为规制不再发挥作用。第三,对国家与地方伦理价值、权力禀赋和政策规范的综合运用和策略援引,不再作为“新代理人”治理实践的主要方式。援引村庄外部资源进而实现利益的选择性分配,即利益分配而非伦理、权力和规范的综合运用,构成“新代理人”治村的主导机制。 

    当然,“新代理人”与代理人体制并不是完全割裂的,“新代理人”表现出的上述“新”表征,是既有代理人体制在当前国家与村庄社会关系变化以及项目制基层实践综合影响下的具体表达。“新代理人”作为国家和政府代理人的身份仍然存在,仍然发挥政策执行功能。且代理人体制的固有矛盾——信息不对称带来的监控难题——仍然适用于对“新代理人”的理解。 

    但也必须认识到,在基层政府“悬浮”和村庄社会增量逻辑背景中,“新代理人”行为越发缺乏有效规制。由此,“新代理人”的出现对国家惠农资源的使用效率和基层政治生态两个方面带来不容忽视的消极影响。“新代理人”在国家惠农资源使用中谋取大量利益,同时强化了资源使用中的无规则化,这无疑极大降低了国家惠农资源的使用效率;在“新代理人”主导的乡村治理实践中,多数普通村民被排斥在利益分配之外,契怀村庄社会公共意志的规则治理并无存在的空间,基层治理组织的合法性并未因国家资源的输入而获得实质提升,基层政治的民主化水平并未因国家与村庄社会关系的调整而获得提升。 

七、余论 

    从表面上看,“新代理人”的出现是村庄授权的结果,迎合了学者对村级权力由自上而下授权向自下而上授权转变的诉求(张静,2007:29)。但实际上,这种授权并没有转化为基层社会的有效治理,而只是村庄社会迎合项目进村这一时势以及满足这一时势的村庄精英有意利用的结果,是项目基层实践与村庄社会“合谋”的产物。村庄社会在获得项目惠及的同时,不得不承担由此带来的系列后果。“新代理人”的出现意味着国家和村庄社会监管的失效,是当前村治主体在国家资源下乡过程中贪腐等不法行为日益普遍的结构动因。同时,基层治理是国家治理必不可少的部分, “新代理人”的出现为我国国家治理现代化提出了新的议题。 

    “新代理人”的出现,昭示着项目进村过程中国家与乡村社会之间连接纽带发生了变化,,可视作项目制“意外后果”(陈家建、张琼文、胡俞,2015)。但如果将视域放宽,项目制是当前国家资源输入到乡村社会的主要形式之一,可以说,“新代理人”所统摄的意涵其实反映出国家资源下乡背景下乡村基层治理的一般逻辑。 

    改革开放以来,国家治理进路从国家权力大包大揽的“总体性支配”走向以行政科层化、市场化为依归的“技术治理”,技术治理旨在将各级政府行为纳入到法治化和规范化的轨道之中,依靠行政吸纳政治的办法来确立公共合法性的基础(渠敬东、周飞舟、应星,2009)。在基层,这种治理逻辑的转变突出表现为国家惠农资源在输入基层过程中,标准化、规范化、程式化的治理技术取代灵活的、非正式、乡土化的治理技术,直接对接到农户的直接治理取代以代理人监控为核心内容的间接治理(田先红,2012:79~80)。但在实践层面,技术治理在规范基层治理组织权力运作的同时,也在弱化基层组织的治理能力(陈锋,2015)。换言之,技术治理旨在规训行政权力,但作为治理对象的乡村社会自身的非规则化和非标准化又难以回应技术治理要求,导致国家(政府)与村庄社会连接纽带发生变化。“新代理人”的出现,正是这种变化的集中体现。 

     “新代理人”主导下的乡村基层治理呈现出多重悖论组合的矛盾体:一方面,基层正式治理组织的治理资源和治理能力弱化,难以满足乡村社会的治理需要;另一方面,村治主体却在不断扩充着利益空间,俘获大量的利益。一方面,国家(政府)制定大量的制度章程出台,旨在通过制度化手段理顺基层治理体制机制;另一方面,这些制度却因“水土不服”难以落地,资源分配权的上移与强化在遭遇到多元化的乡村社会时,催生了大量制度外行为(李祖佩,2015),基层治理实际与规则之治相去甚远。一方面,旨在增进公共福祉的国家惠农资源输入到乡村;另一方面,资源输入并没有实现基层社会的有效治理,反而陷入内卷化的历史怪圈。 

    正因此,如何理顺国家、乡村治理组织(村治主体)与村庄社会三者之间的关系,是当前克服乡村基层治理困境的关键。而如果考虑到当前国家资源反哺农村这一现实,三者关系理顺的核心在于强化国家与村庄社会对乡村治理组织的有效监督,使其既能够积极作为,又能不偏离制度化要求。在其中,国家与村庄社会两者缺一不可,简单依靠国家技术治理的单向度推进反而带来村庄社会的缺位,而村庄社会的在场又需要国家制度支持。从根本上讲,国家惠农资源的公共性特征与村庄社会的公共诉求是契合的。换言之,资源下乡过程中,国家与村庄社会两者的利益是一致的。而这为国家与村庄社会共同发挥有效监管提供了可能和机遇。当然,如何从理论和操作层面对这一问题作出解答,已经超出了本文的研究主题,作为后续研究的着力方向。 

    本研究存在以下三方面不足,需要进一步完善:第一,在材料层面,囿于研究侧重点,未能在县级政府部门项目指标分配以及村治主体如何利用各种关系和策略争取项目指标方面充分展开,更多的是作为分析村治主体行动逻辑变化的背景因素。同时,因关注的是村庄主动承接项目中基层治理机制的变化,故以乡镇非中心村作为材料分析的重点,但这也束缚了“乡域”经验呈现的完整性;第二,在研究方法层面,笔者并不认为本研究的案例能够代表项目制基层实践经验的全部,而只是从项目进村中村庄承接项目以及自身的调整这一个层面,理解项目制基层实践过程对基层治理体制机制的冲击;第三,从核心概念提炼和分析层面,任何概念的提出都服务于研究目标。“新代理人”作为核心概念用以分析项目进村中的村治主体与既有代理人体制的差异性和延续性,从而实现理论对话的目的。同时,“新代理人”统摄了当前村治主体在权威来源、精英替代过程、治理机制和治理绩效等方面的新变化,提供了新的关注点,以便学界能够对相关主题予以更多的关注。 

  

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治理主体 士绅   地方精英  体制代理人 新代理人 
制度环境国家资源汲取 国家资源汲取 国家资源汲取  国家资源输入  

 
权威基础  
儒家伦理、国家非正式授权、
社会共同体舆论等 
 
对地方社会的
实际支配能力 
 
 国家正式权力授权
和村民选举等 
契合项目进村的基层运作实际,
满足村庄项目诉求冲动 
 
 
精英替代 
国家政权渗透以及村庄社会共同体的衰落 实际控制能力的增减和宏观政治环境的变化  税费任务的加重以及农民的普遍抵制  基层政府的“悬浮”、村治主体的谋利冲动以及对村庄项目诉求的回应  
治理机制 对儒家伦理与地方性规范的遵守与践行  依靠地方精英与民众的庇护关系进行治理  政府权力的授权以及对地方性规范的策略性援引 利益治理  

治理绩效 

减少治理成本,权力结构稳定,较为保守  国家政权建设内卷化  “代理人”与“当家人”角色张力凸显,代理人监控问题未解决,税费末期税费负担的繁重等。 
治理能力弱化、权力结构固化、脱离政府与社会的规制。 
  
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