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马晓河:进一步改革完善涉农资金整合机制
2016-06-03 22:25:04 来源:中国乡村发现 作者:马晓河 【 】 浏览:532次 评论:0
进一步改革完善涉农资金整合机制

                                     ——来自黑龙江“两大平原”现代农业综合配套改革涉农资金整合试验的调查

    近年来,黑龙江省开展了“两大平原”现代农业综合配套改革试验涉农资金整合,探索了部门内部、行业之间涉农项目的有机整合,并从时间、空间上创新了涉农资金整合方式。三年来,黑龙江省共整合农业生产发展、农村社会发展、扶贫开发等三类资金931亿元,确保了各项试点任务的顺利开展。实践证明,推进涉农资金整合是财政支农资金管理体制改革的重大方向。下一步深入推进和扩大整合试点,应重点加强中央各部门涉农资金整合,实现由中央专项转移支付向一般转移支付转变,逐步推进省级涉农部门由内至外实施资金整合,再辅以健全的项目资金管理体制和合理的项目规划配套,追求涉农资金整合的效益最大化。

主要成效

    (一)解决资金分散使用问题,提高资金使用效益。农业开发资金内部分为土地治理、产业化、部门项目、科技项目等类别,涉农资金整合以后,农业综合开发在黑龙江省政府的总体部署下,突破国家的条条框框,发挥财政资金集聚优势,围绕主导产业、集中资金、突出重点,打造全产业链现代农业示范区。2014年,黑龙江省的农业综合开发项目安排比2013年减少576个,单个项目资金额比2013年增加5倍以上,省投入3000万元以上的项目达到40个。

    (二)加强部门协作,化解地方财政资金配套难题。整合资金以后,建立了“中央支持指导、地方为主整合、部门协调配合、资金统筹使用”的工作机制,明确由黑龙江省政府负责统筹安排相关涉农资金,部门之间的协作进一步加强。2013年,黑龙江省选择21个市县开展现代农业综合配套重点区域建设,在土地集中连片、已经形成灌溉能力的大中型灌区,集中配套建设水稻催芽车间、育秧大棚和农机合作社,解决了基础设施不配套、项目建设分散以致无法形成合力的问题。此外,随着部门之间协作整合的加强,14个灌区的“半拉子工程”已全部完成,解决了审计部门多年提出的地方财政资金配套不足的“老大难”问题。

    (三)实现项目资金统筹规划,避免了重复建设。为解决涉农项目各自为政、规模效益不突出的问题,县里由原来的部门决策项目上升到县级政府决策,由县级政府召集相关部门统一部署,统一规划,避免了重复建设。2016年黑龙江省农业综合开发农业部项目申报工作要求各项申报项目需经市级政府主要领导同意后上报,解决了市级重点产业布局、调结构、转方式的问题,达到了统一规划的要求。

    (四)统一了建设投入标准,规范了项目审批程序。涉农资金整合以后,生态高产标准农田项目建设由各部门统一按照省政府下发的相关办法执行,明确了选项原则、责任主体、目标任务、建设标准、建设内容、审批程序等,实现了一个目标引领、一个规划统筹、一个标准建设、一个主体承担、一把尺子监管、一个系统指挥。

存在的问题

    (一)支农资金项目管理体制限制了地方整合的能动性。就项目管理体制而言,当前大多数支农资金项目的审批权都集中在中央和省,直接下达到具体项目单位,再落实到村、到具体地块。受传统项目管理方式和习惯的影响,财政支农资金延续条块管理模式,形成了带有明显部门属性和行业特点的制度和运行模式,导致整合资金使用方向确定后,不能立即形成实际支出,涉农资金在各部门间整合还很不顺畅。同时,在这种制度性约束下,资金整合过程中也难以根据项目建设的实际需要进行调整。

    (二)资金整合与中央部门原有专项产生冲突。首先,部分中央部门仍然按原渠道和办法对分管的项目资金进行管理,这就给整合带来了一定的困难。再者,中央各部门直接到县、到点的项目不便于整合,而且各部门每年都有不同的目标。此外,中央对部分原有部门专项资金的审批方式也不利于项目整合。目前,部分专项资金在拨付前,必须履行方案审批、项目合规性审查等相关程序,在一定程度上延缓了中央专项资金拨付进度,势必造成确定集中支持的项目资金不能按期拨付。

    (三)项目资金整合出现“一刀切”现象。项目资金整合过程中,一些重点民生工程,如生猪、奶牛标准化、菜篮子工程等都直接关系农民切身利益,这类项目资金被整合改作他用后,农民反对情绪比较强烈。此外,有的项目虽然已经得到了省发展改革委的批复,却因为资金被整合到其他项目而没有得到相应的项目投资。特别是部分市县已经建设实施的千亿斤粮食田间工程项目,还出现了40%左右的国家投资被用于整合改为他用而没有下拨的情况,这种“一刀切”的整合方式与国家粮食综合生产能力建设目标发生了矛盾。

    (四)中央财政资金投入与分配的任务不匹配。从国家明确的涉农资金整合三大类77项范围来看,部分中央专项资金安排黑龙江省的额度与任务并不适应。就农业综合开发来说,据测算,2013~2015年间高标准农田建设投资缺口为5.97亿元、6.52亿元、7.13亿元,中央财政投入与省内承担的任务不匹配,很难按照规划完成建设任务。

对策建议

    (一)加强整合试点顶层设计,转变项目转移支付方式。为确保涉农资金整合试点顺利推进,切实发挥资金规模效应,应着力加强中央对涉农资金整合工作的顶层设计,采取“大专项+工作清单+集中下达”的整合模式,由主管部门整合中央各行业同类专项,关联部门分别提出工作目标,整合后的涉农项目经国务院批准后集中下达各省,探索推进涉农项目由专项转移支付向一般转移支付过渡,促进中央宏观调控与地方自主统筹的有效衔接。

    (二)推进由内至外有序整合,逐步发挥资金规模效应。在现行的专项资金管理体制框架下,通过调整时间节点、空间布局,统筹安排、集中投入,实现不同方式资金整合,效果较为明显。在资金整合工作初期阶段,应主要以省直部门内部整合为主。在具体操作上,由省直部门根据当年本部门分管专项资金来源、额度,将分管资金进行归并,结合行业发展情况,区分轻重缓急,最终确定本部门重点支持项目。在前期试点的基础上,逐步实现行业、部门之间同类项目的大范围资金整合,进一步创新时间和空间整合方式,丰富整合模式和拓展整合方式,充分发挥支农资金整合的综合效益。

    (三)做好规划配套衔接,优先保障国家和省级重点项目。重点围绕解决制约当地现代农业和农村社会事业发展的瓶颈问题和薄弱环节,从省级层面制定涉农资金整合工作短期或中长期规划,并将其作为省直各部门申报年度重点建设项目的基本依据,确保涉农资金整合工作总体谋划、系统推进。省直各部门在确定单位年度涉农整合资金支持重点时,首先要将国家和省级重大延续项目放在优先支持位置,以维护国家和省级重大规划的延续性和一致性,如规定千亿斤粮食产能工程等国家重点督办的重大项目不得进行资金整合。    

    (四)调整项目管理程序,完善涉农资金整合机制。切实加强支农项目的组织实施、预算执行、监督检查、绩效评价等各个环节的管理,大力推行和完善报账制、公示公告制和专家评审制等各项规章制度。建立健全涉农资金整合统筹协商机制,拓展协商范围,逐步建立由各有关涉农部门共同参与的沟通协商机制。进一步推动涉农项目审批权限下放,赋予基层更大的灵活度和自主权,加强下放后的事中事后监管。在资金分配中引入绩效评价,逐步建立以结果为导向的资金分配机制。

    (五)创新财政投入方式,引导社会资本参与涉农投入。丰富财政投入模式,积极探索股权投资、贷款贴息、融资奖励等财政投入方式,充分发挥财政资金激励导向作用。进一步完善农业补贴政策,改进补贴方式,提高农业补贴的精准性和指向性,更好地发挥农业补贴对农业生产的引导和导向作用。积极探索PPP模式、政府购买服务等在农业农村领域的运用,利用社会资金推进社会事业发展,变革传统“政府包揽式”的机制,转变政府职能,创新预算管理,整合社会资源投向农业农村。

    作者单位:马晓河国家发展和改革委员会宏观经济研究院;刘振中国家信息中心

    文章来源:中国乡村发现
责任编辑:gzxc
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