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郭占锋:被动性“入场”与依附性“运作”
2015-12-25 20:15:42 来源: 作者:郭占峰 【 】 浏览:742次 评论:0

被动性“入场”与依附性“运作”:


对一个国际NGO在中国工作过程的社会学分析


郭占锋


(西北农林科技大学农村社会研究中心,陕西杨凌,712100)

 

      【摘要】从上世纪90年代初开始,作为“外来者”的国际NGO纷纷涌入中国。近年来,学术界对国际NGO的研究成果也越来越多,但主要局限于描述国际NGO的参与式工作方法和工作领域;评价其对中国政府扶贫机制的补充作用,然而对于国际NGO前期“入场”和后期“运作”过程缺乏关注。本文正是基于笔者在某国际NGO的工作经验,对该国际NGO的整个“入场”及后来的“运作”过程都较为熟悉,但以“局外人”的身份重新审视该过程,则具有特殊的启示意义。笔者发现,国际NGO一步步从资金拥有者的“主动方”深陷“地方性知识”控制之中,以致于呈现被动性“入场”与依附性“运行”的特征,最终导致发展项目在实践上的扭曲和变形。


      【关键词】 国际NGO    被动性入场    依附性运作     地方性知识


Passive “admission” and dependent “operation”


——A sociological analysis for the operation process of an international NGO in China


Guo Zhan-feng


Research Center for Rural Society, Northwest A& F University,712100


      Abstract  From the early 1990s, many international Non-governmental organizations (INGO) as “outsiders” entered China, which has opened gradually. In recent years, the domestic academic field were also getting more and more interesting to the international NGO research and got much achievements, but many of those are limited in describing the PRA and work domains of INGO; some focus on appraising the supplement function, to the Chinese government poverty relief, as well as some scholars pay attention to cooperation mechanism between international NGO and government from the theoretic level, however, the processes of  “the admission” and “the operation” for INGO were ignored by some researchers. Based on the author’s working experiences in an INGO, this article is precisely examined the “admission” and “operation” process .The author found, how INGO is controlled  by the indigenous knowledge step by step from “the fund owner's” to the status of “passiveness” and “dependency” finally, and made the development projects distorted.


      Abstract】 International Non-Government Organization(INGO); Passive “admission”; dependent “operation”; Indigenous knowledge

 

      国际NGO在中国特殊的政治背景和社会文化结构中如何“入场”与“运作”、如何与各级政府进行合作以拓展自己的工作空间,成为当前学界探讨的热点问题。本文通过考察一个国际NGO在中国的“入场”以及项目“运作”过程,目的是探索国际NGO的发展理念与发展实践之间的偏离程度,更关注其整个过程是如何被牢牢控制在地方性知识场域之中的。笔者基于在一个国际NGO中任职时所经历的故事以及在S省南部山区开展项目时所搜集、积累的资料,用社会学理论视角来反思国际NGO在异文化中“入场”和“运作”的过程。


         一、一个国际NGO的整个“入场”过程


      某国际NGO(以下简称A组织)在全球50个国家设有办公室并致力于消除贫困,主要通过发展中国家贫困地区3-8岁的儿童向西欧国家爱心人士筹取援助资金,从1998年开始在中国设置国家办公室和发展项目示范区。2005年,笔者加入A组织并且见证了其进入S省农村工作场域的全过程。A组织历经三次“入场”,历时半年。


第一次入场(2005915

      S省妇联外联部C部长协调,直接推荐K市妇联,于是K市妇联主席,推荐H县妇联,A组织联络人G先生与C部长一同前往H县考察。H县领导非常热情,招待周到,给A组织项目考察人员留下很深刻的印象。在H县妇联R主席的推荐下去了P镇的两个村庄。


第二次入场(20051212

      这次入场与上次明显不同,没有S省妇联领导的陪同,也没有K市妇联主席的陪同,原因是上次社会关系网络已经建构好了。这次考察具有决定性的作用,唯一区别是来了一个外方专家先生,他来自孟加拉国。这次外方专家是评估小组组长,主要任务是确定调研的项目乡镇和项目村。在接待会上,县委书记、县长等县政府领导都非常重视这次评估,县政府尽可能为项目评估小组提供下乡用车和食宿的便利。


      H县妇联R主席作为这些评估工作的主要陪同人员,她对于全县的乡镇做了前期的调研,并将此结果汇报给评估小组。她提到,全县共有6个乡镇,建议A组织能在位于川道的四个乡镇选择项目村。CG镇:22个村, 1000个左右的儿童数额。PX镇:10个村,900个儿童;PL镇:20个村,1000个儿童左右;L镇:9个村子,700个儿童。另外,有两个山区乡镇,一个是NS镇,有22个村子,儿童数量1500个;人口比较分散,单程去NS镇大概需要2个小时;一个是JD镇,有5个村庄,600个儿童,该镇距离县城80公里


      外籍专家先生在听完R主席的介绍之后,他建议不要去距离县城非常近的乡镇选项目村。T先生从H县地图上看,首先取消了去CG镇以及距离铁路边的PX镇(镇政府距县城10公里),因为A组织是要关注偏远地区。LY镇要资助的儿童数量不够(小于750个),因此也不去考察。妇联推荐的四个乡镇,有三个已经被T专家否决了。第二日,就去PL乡镇考察,结果发现这些村子距离县城都很近。于是在第三天,专家T向妇联R主席提出要去县城最远的乡镇NS看看,这时R主席就极力解释说,那边都是山路,交通不便,路上耗费时间将近4个小时,况且人口居住非常分散,儿童流动性也大。于是他就取消了考察这个最远乡镇的计划,就决定去人口最少的JD镇,(往返需要3个小时)。经考察后,他对JD镇之行比较满意,想把所有的项目村都放在这里,但是这个乡镇的3-8岁孩子数量只有600个,达不到要求,这时只得考虑PL镇了。他内心很矛盾,PL镇的儿童数量达到标准了,但是它距离县城很近,经济发展水平肯定高于JD镇的村庄。


      最后,专家T还是打破了在一个乡镇选出所有项目村的惯例,只能在PL大镇选十个村庄,在JD镇选出三个村庄。 这是专家T首次面对中国现实境况所做出的调整。当然,在选择具体村庄时,也是面临现实的问题。例如在JD镇五个村子中,选出的三个村庄相对于其他两个村子是比较富裕的。原因是其他两个贫困村庄的3—8岁的儿童数量不够,而且最主要原因是这两个村庄资源贫乏不足以维持正常生计,外出打工的人比较多,因此儿童的流动性很大,不利于儿童筹资工作。 A组织的项目村庄选择制度安排在中国社会内部遭遇了一些挑战,并非像在其他国家,如孟加拉、印度以及非洲国家,社区儿童非常多,因此选择村庄是非常容易的。加之,近年来中国农村人口流动频繁、计划生育政策倡导又造成村庄的儿童数量急剧下降,同时越是贫困的村庄,已经形成“打工经济”,儿童的流动性也很大,这些客观条件在一定程度排除了贫困村庄被选中的机会。


      由于A组织一贯提倡共建发展项目示范区(Developmentrea),该项目办公室的负责人则由A组织从北京选派,同时配有助理两名,并要求作为县级协调部门的妇联也将参与项目办公室的工作,并要选派三名县级干部进入该项目办公室工作且参与项目村的具体项目活动。这或许就是H县妇联R主席坚决不让考察组去最遥远的NS镇选择项目村的主要原因。如果这个办公室只有A组织单独操作,那么并不会涉及H县妇联工作人员的利益。其实,此时的笔者已经被确定要作为该项目办公室的负责人,在某种程度上,笔者与H县妇联的人员“站在”一起,共同阻止专家T选择较最远乡镇的决定,于是形成了一定程度上的“共谋”。终于在R主席的规劝下,没有选择最远的NS镇。最后就在PL镇和JD两个乡镇选出了13项目村,其中评估小组只考察了PL镇的三个村庄和JD镇一个村庄。在最后决定项目村时,包括了评估小组参观过的那四个村庄,其他9个村庄都是专家T通过地图自己定夺的。


      其实,从地图上看似乎距离县城较远的村庄,现实中并非如此。外籍专家T和评估小组成员均不清楚这些实际情况,而且外籍专家T自以为排除了H县妇联人员的干扰。笔者后来在H县工作时发现,最终选择的大部分村庄距离县城都很近,除了JD三个村庄距离县城较远之外,其他有9个村庄都是距离县城非常近。无疑是这些“训练有素的无能”(trained incapacity)外籍工作人员忽视中国“地方性知识”所造成的结果。


第三次入场(2006267日)

      A组织中国办公室主任ZS省联络员G先生、S省妇联 C部长以及W秘书还有笔者在H县举行合作共建H县发展示范区协议书签字仪式。县委书记、县长以及农业局教育局、县妇联等相关职能部门领导都参加了。签订协议之后, A组织中国办公室主任Z一行四人返回K市住宿。笔者作为项目协负责人留守H县开展后续工作。当天晚上笔者注意到K市媒体报道了“签约”这一新闻。


      就这样,A组织的整个“入场”就算顺利完成了。这意味该组织可以在H县政府所管辖的区域里合法地开展工作,即得到“官方”的许可。当然,从整个“入场”过程来看,A组织制定的项目制度、标准在一定程度上是“虚设”的,因为与地方文化有很大的脱节。相反,处于科层制体制中地方官员的个人社会网络对“入场”却起到不可忽视的作用,使得正式的制度安排服务于官员的个人社会网络。


      这是因为,在所有的发展中国家,几乎没有一个科层制系统发展成为一种韦伯所说的法理型组织这种“理想类型”,或者完全成为一种中性的服务机构。在社会生活中,传统取向与结构占据着支配地位。在效忠对象主要是家庭成员事本和个人的朋友的社会中,西方关于事本主义和技术优越性的普遍主义的观念以及对像“公共利益”等这样抽象的事务效忠的观念还没有被人们所接受。 [1]9991003-1006当然,这种“入场”方式显得非常容易,但是不可忽视的是建立在官员私人关系或社会网络的基础之上,缺乏正式制度的规范和保障,因为中国官员的流动性是非常高的。一旦某一个重要官员流动,那么他(她)个人的社会网络因之变化或者部分断裂。这样会使国际NGO组织后续的工作面临不可预测的风险。因此,这样的“入场”方式不具有普遍意义。再加上,非政府组织和基层政权的合作缺乏制度化的保证,往往靠一些基层官员的口头承诺,或者签订一些合同,但是随着官员的更换,这些合同不一定能得到下任官员的承认,使得非政府组织和基层政权的合作关系往往是临时的、多变的,具有很大的不确定性。[2]


      由此可见,尽管A组织在“第一次入场”时显得非常“主动”,但是在“第二次入场”和“第三次入场”时就表现得十分被动,完全被地方政府官员“绑架”了,依照组织原则行事似乎越来越难。A组织“入场”后能否保持“现场”[]且坚守国际非政府组织的“独立性”原则呢?


二、“运作”过程处于“地方性知识”的控制之中


      A组织与H县双方协议的签订以及发展示范区办公室的成立则说明A组织可以“明正言顺”在该管辖区开展工作了,同时也意味着县上的所有相关职能部门和项目乡镇以及项目村干部都要支持与配合该办公室的工作。一个看似令双方满意的合作办公室成立并开始“运作”。从20062月至20087月,笔者担任项目合作办公室负责人。其实,从合作办公室开始运作那一刻起,笔者已经深感到A组织的独立性已经大打折扣。面临着强大地方性知识的挑战,合作双方能否保持“现场”;能否按照双方的所达成的协议来完成任务,是一个值得商榷的问题。因此,国际NGO处于一种“困境”:不合作难以入场;合作则有失独立性和原则的风险。在某程度上而言,国际NGO与政府合作成为一种必要,同时面临其“去独立化”的合作张力。


      虽然A组织具备一套项目管理的规章制度;讲求平等、公正原则,体现弱势群体的参与,注重理念的提升。可是在这样一个特殊的合作办公室里,要让政府派遣的工作人员严格按照A组织的理念开展工作是何其困难。作为发展机构代理人(Development broker[]的笔者,已经感觉到自己“变成”服务于当地政府的一个职能部门,只是名义上是该合作办公室的负责人。在农村开展工作时,离不开政府派来人员的“介绍”和“翻译”(Translator),甚至转化我们的来意,于是在很多农民培训会上,我们组织的项目官员仅仅成了一种“摆设”,一个出资的代理方,同时作为一个外来的“陌生人”[],不会对他们的生活构成重大影响。


      因此,在特定的场景中,如果对一些事情处理不当,可能会使双方的合作首先在办公室内部出现裂痕。笔者作为负责人,如果一味固守A组织原则,那么会让办公室里的政府合作人员觉得难以接受。


      案例1  “被迫”的捐赠

      2006918H县政府倡导政府各个部门为考上大学的贫困学生捐款,捐款要以单位名义,而且要在政府大院内张榜公布。捐款仪式设在政府大院内,当场要把捐款发送给这些学生。按照A组织的要求,A组织的资金只能用于上述13个项目村,而且笔者也有意识查了一下,这些学生不在项目村里。按照这些要求我们办公室是不能捐款的。这时,我们办公室里县政府派出的工作人员小李给我说,“我们发展示范区办公室一定要捐点钱,因为我们是国际扶贫组织,政府领导和许多人都在看着我们呢?”。笔者作为该办公室的负责人,我也觉得应该捐钱。可是,按照A组织的规定,要求所有的援助资金必须进入社区层面,因此没有这样的财务预算和规定。这时笔者也挺着急,就打电话给北京办公室反馈此情况,上司刚开始不同意,后来我给他分析“捐”与“不捐”的利害关系,终于说服他,才批了伍佰元。这时我心中暗自庆幸,我可以对办公室里的政府人员有交代了,也可以让H县政府官员觉得“A国际组织就应该捐啊”变成现实。在捐赠排行榜上,我们A组织发展示范区办公室和“县政协”都捐了500元,但是我们“发展示范区办公室”被列为第一。这样,我们办公室工作人员个个觉得脸上有光,走在县政府的大院里也觉得心里踏实。

 

      该案例是笔者在办公室“运作”之后第一次遇到的棘手问题。这时我开始怀疑自己的身份,是我在“管理”他们,还是他们在“管理”我。总之,我觉得我连同整个A组织已经越来越陷入一个被动的情景中,同时深感被地方性知识牢牢束缚。


      上述的案例是发生在发展项目进入社区之前,那么面对一个复杂的农村社区,A组织难以使发展项目保持相应的运作原则,原因是发展项目一旦进入村庄,就已经被地方政府和社区精英人士所左右,穷人极少有参与的权利和机会。笔者在H示范区开展的第一个项目时也是并非按照A组织原来计划进行,似乎被地方性知识所控制。地方性知识无疑是一个强有力的规范性构建,这种构建可以隐藏“参与”规划中信息生产的复杂性,尤其是外来者的作用。[3]23


      最严重的后果就发展项目规划中村庄内部“合谋”行为。在社会和文化习俗与规则规范化的过程中,权力成循环方式,存在于各种形式中。参与式方法通过建构权力的二元模式以及对立的社会群体,简化了复杂的社会关系。因此参与式方法掩盖了许多不平等并在特定场合将其具体化。地方性知识是具体形式的权力、规定和规范化的结果。发展实践者以捐赠为支撑能够约束和限制人们对自己生活方式的表达,由此影响知识的积累,也影响人们在发展过程中的赋权程度, [4]151-152并且由当地主导群体以及对项目期望形塑了地方性知识。尽管通过参与式学习,农民需要新的“规划知识”并且学习如何控制它,而不是具有当地视角的专家。农民自己在问题识别和规划,控制权威的解释以便服务自身利益过程也存在合谋。 [3]21


      案例2 “合谋”套用A组织的援助资金

      BY村位于JD镇政府以西5公里处,全村辖4个村民小组,535户,1222人,耕地面积3897亩,其中水田658亩。因处大山深处,自然条件恶劣、交通不便、基础设施滞后等原因,农户的主要经济收入以劳务输出为主,到2008年底全村人均纯收入不足1200元。BY希望小学位于柏杨村中心地段,距JD4公里,现设7个班,有教师7人,在校学生147人。BY希望小学位于通村公路以西200处,中间被一条东沙河隔断,其附近还有村卫生室和一组村民29102人居住。早期修建的小木桥于2005年被一场50年不遇的暴雨洪水连基冲毁。因河面宽,资金缺口大,至今无法修复。一遇下雨天,河水稍涨,学校只能停课。

 

      经镇水利站实地勘测,设计15单孔石拱桥一座,跨径9

,宽4米,高4.5米,预计总造价8.5万元。JD镇政府扶持2万元,BY村委会筹资3.5万元(包括部分修桥材料费和村民投工投劳折价费用,每个工30元计算),尚差资金3万元。为此,特此向A组织申请3万元资金,计划将在汛期后即按工程招投标规定动工兴建,2006年底前竣工交付使用。


      当然,根据A组织的要求,基础设施是属于地方政府的事情,国际NGO不能“插手”,而且A组织把重点放在“培训类”等软件项目上,目的是提升村民的参与意识、妇女的性别平等意识,妇女的健康与发展观念等。因此,A组织对于修桥、修路的项目通常都是反对的。这是笔者在H县开展的第一个村级项目。JD镇党委书记十分重视,他对笔者说“镇政府非常愿意和贵组织合作,我们也是非常诚恳的合作,那么对修建BY村便民桥,我们镇上可以出资2万元,看你们贵组织能帮助多少,其他村委会解决”。笔者看到镇政府和村委会都非常支持,而且部分村民代表都积极支持,这是发展项目开展的前提条件。但是唯一觉得不符合A组织上报条件是“修桥”属于硬件项目。笔者介于A组织和项目村所形成的“界面”(interface)上,感觉比较棘手,笔者心里当然非常希望村民的项目建议书能通过上级审批。毕竟这是合作的开始,也是以后合作的基点。也许是在H县第一个项目的缘故,很快就批复了。


      在后来的项目检查中,笔者发现在整个修建过程中,成立的项目管理小组都是形式化的。由于项目的技术要求较高,村庄干部就决定承包出去,因此,A组织强调的参与式理念也是消失得无踪无影。对这种很具有技术性的项目,尤其是预算,项目官员缺乏经验,因此,“超额预算”的事情时有发生,村庄精英请镇水利站技术员把资金预算故意做大,借此成为“套用”INGO资金的一种策略。至于项目建议书里组建的“项目管理小组”都是由村中权力精英掌控,小组成员都由他调度,形同虚设。毫无疑问,农村社区的权力精英成为发展项目的“中介人”,他们在某种程度上利用“权力的文化网络”操纵着发展项目资源。然而,A组织在开展工作时又必须依附他们,否则都难以进入社区。由于不断被地方性知识控制以致于A组织之独立性所剩无几,因此,在项目实践过程中,也就出现了更大的变形和扭曲。


      当然,要分析发展项目的被型塑和被扭曲的原因,离不开对作为“中介人”的村庄权力精英的剖析。“中介人”是政治人类学研究中的一个主题。最初,“中介”被认为是弱国家因为无法在地方运用其理性,而采用的资助者与受助者关系以减轻国家在干预和控制上的不可预测性的结果 [5]11;与此同时,埃里克·沃尔夫(1956)在论及墨西哥社区与国家之间中介的作用时,将“中介人”描述为一个介于复杂系统与关系内的裂缝与连接点之间的有权但却脆弱而边缘化形象。 [6]66由于政治人类学中的结构功能主义模型受到了来自曼彻斯特学派的挑战。曼彻斯特学派强调社会行动者作为积极的行动者是如何建构社会的、政治的和经济的角色,而不是简单遵循已有范本。 [7]


      “中介人”在非洲国家和拉丁美洲的发展援助中研究较多,对其作用和扮演的角色都有深入描述,但是在中国相对而言,对“中介人”研究较少,而且不深入。作为乡土的地方,它带有象征性的色彩,是外在于国家的效忠对象同时也许是不得不抗辩国家的地方。在这些意义上,地方是国家和家庭的中介,它也许能为精英提供一个进行组织的理由和空间。精英社会组织的规模和复杂性反映出财产和教育水平、地方风俗、地方领袖的利益以及地方的特殊需求。 [8]204-205不可忽视的是,中国农村社区“中介人”是由“强国家、弱社会”模式造成的,这也是国际NGO的发展理念“内卷化”根本原因之一。按照A组织的理念,本应该绕开作为村庄权力精英这些“中介人”,而让穷人直接参与项目的规划和管理。这恐怕是所有在华国际NGO的终极理想。然而,中国的村庄管理者具有“双重身份”,而且这两种身份处于“角色冲突”之中;缘于他们是国家政权在村级层面上的“代理人”;又是村庄的“利益代言人”,因此,要想超越他们去运作发展项目,那么最终的结果恐怕要比让他们“参与”槽糕得多。


      最近几年,农村贫困地区人口流动非常大,另外村庄合并导致从“熟人社会”转入“半熟人”社会,因此村民与村民以及村干部之间的互动都显得越来越少,大部分村民对于村庄的公共事务关心不够。动员成为制约国际NGO开展工作时遇到的最大障碍,因此,离不开“中介人”的介入和支持。农村动员机制的缺乏使得参与式的理念难以实现,与政府合作便意味国际援助机构的独立性原则在一定程度上的丧失。由此可知,国际发展项目在中国乡土文化和当前农村处境中“扭曲”是必然的结局。


      对于村庄权力精英的严重依赖则成为发展项目的悖论,在一定程度上排挤穷人参与项目的管理过程,管理小组对硬件项目以承包的方式处理,从而隔离其他普通村民的参与。对政府领导的妥协以及为了维持合作的关系,改变A组织的规则,则会出现更大的问题。BY村成为第一个实施A组织援助项目的村庄,也是A组织和当地政府合作的典范,但这也成为后期完全改变A组织规则的符号象征。因为在其他项目村里,村庄权威都动员其村民要向BY村学习,要求A组织援助他们村庄的道路、便民桥等硬件项目。因此,A组织似乎变成了只能提供资金的组织,发展理念很难落实。笔者把A组织在H县从20063月—20071231之间所开展的项目做了个统计,总统投入597639元,其中硬件项目(修桥、修路类)共368935.12元,占到总支出的61.73%,这个比例已经是非常高了,而且已经远远违背A组织的发展理念和援助要求。但是,这已成为不争的事实。


      由此可见,国际NGO所提倡的“人人参与”只是一个“理性类型”。在当前农村人口结构变动的情况下,这种发展理念在急剧转型的中国农村社会中遇到前所未有的挑战。由于项目是“外生”的,从村庄回应的角度看,村内动员的意图和机制,恰恰意在调动村庄既有的社会资源,增强村庄的内聚力,维护村庄内部的整合和团结,以规避项目可能带来的风险[9]然而在现实中,地方性知识应对发展话语的手段有多种多样,它具有改变、形塑甚至摧毁发展话语的能力。 [10]1-35, [11]491-513显而易见,国际发展项目要在中国农村场域中运作,必须“审视在实践中出现文化识盲(cultural illiteracy)的原因。除了需要细致理解村落文化的内涵和运作,敏感觉察地方性村落文化的重要性之外,更加需要自我反思专业知识的盲点和陷阱,只有这样才能够真正理解村民的行为规范基础,在此基础上专业的“助人自助”之道、之技,才会行之有效”。 [12] 因此,全新投入的志业所代表的是,行动不能与反省割裂。反省是行动中不可或缺的。[13]85有学者曾在西南民族贫困地区发现,西方的参与式扶贫模式在中国的实践过程中,没有改变已有的扶贫体系,而是被已有的扶贫体系改变了。 [14] 在过去二十多年时间里,社会工作是嵌入实际的社会服务之中并得到发展的。社会工作嵌入性的依附性功能有两个方面的含义一方面在与政府等部门合作中社会工作专业群体处于次要地位他们所承担的任务是辅助性的功能的表现是依附性的。另一方面,在服务功能的表达上社会工作的作用常常被置于次要的地位他们的作用有时只是被提及, [15] 由此造成了国际非政府组织 “被动性入场”和“依附性运作”的双重特征。


三、对国际NGO与政府之间合作机制的反思


      在传统国家中,大多数的日常生活,至少说在农村是处于国家的行政权力之外的。大多数的当地社区是依据其传统的风俗和生活方式实行自治的,对大多数的私人活动形式,行政机构是不大干预的。[16]177 1949年以后,中国行政管理体系通过国家政权建设渗透到了乡村社会,政府要在乡村发展中扮演主导角色,而组织是政府推动乡村发展的体制性的力量。 [17] 在乡镇,建立起了乡镇政府和乡镇党组织。在村级,建立起来村委会和村支部。建立起农村行政管理体系的过程中,乡村社会的传统治理治理主体——宗族以及地方乡绅得到了抑制。自此,中国的乡村发展就是依托于中国农村行政管理体系的被动式发展模式。 [18] 1


      中国的行政力量过于强大,国家和社会之间的界限模糊,几乎重叠,从而使社会的自主性极端缺乏,社会的空间被国家的权力所充斥。在国家的行政力量不断向下延伸下,此时,乡村社会组织已呈现一种“蜂房式”结构,村的权力体系已经完成了从“国家主要利用地方精英的落网控制民间社会和社区生活”向“行政细胞化”的社会控制单位的转变,造成社区国家化的倾向。 [19] 基层政权是中国行政机构的最末梢,是国家行政机构在乡村的代理,带有很大的国家意志的色彩,其主要责任虽然是治理好管辖的乡村社会,但是中国政治的一种“对上不对下负责”的政治传统虽经百年改革,也还是留存了一些挥之不去的影响。[2]


      当前乡镇政权的主要缺陷:党政合一型领导体制存在内在的冲突和缺陷;在条条块块的关系中,条条以垂直领导为主的体制削弱了乡镇政权的管理全能:在对上与对下关系的平衡上,出现严重的失调,对上负责得到充分体现,对下负责则明显不足。 [20]在改革开放以来,由于政治与经济尚未合理分离,各级领导还习惯于用行政命令的方式发展经济和管理社会,由此将承包责任制的方式引入行政管理领域。上级根据一定的要求,将任务和要求分解为多个具体的目标,通过目标考核下级的工作,并决定其奖惩和升迁。这种行政目标管构成压力型体制。 [21]国家的主导作用,主要表现在对乡村社会的经济、政治和社会制度的安排上。长期以来,在强国家弱社会的总体格局下,乡村社会只能在国家确立的制度框架内进行选择。 [22]439因此,国际NGO很难切入工作场域,因此受到的国家权力的制约较为明显。同样在中国这种“强国家、弱社会” [23]5的政治类型境遇下,国际NGO要顺利 “入场”,那必须征得当地政府的同意,否则即使拥有资金,也难以动员起民众。


      当然,政体类型与发展效力之间的关系是发展研究者非常关注的一个治理领域。相关的研究显示,在政体类型与经济表现之间建立清晰的联系是如此的困难,更别提建立因果联系了。 [24]126  Paul Krugman(1994) 认为亚洲新兴工业化国家跟上个世纪50年代的苏联一样,很大程度上都是通过国家惊人的资源动员能力实现快速增长的。亚洲国家的增长就如同苏联高速增长时期,主要依靠包括劳动力和资本在内的生产要素增长驱动的,而不是依靠效率获得的。 [25] 由于资本和技术都是这些发展中国家的外生品,天然就具备了集中管理的条件,因此,发展中国家对于经济发展要素的强力控制就决定了集中管理体制的形成。[26]3惟其如此,中国政府强大的资源动员机制是导致改革开放后中国经济腾飞的根本动力之一。


      由此可见,国际NGO面对中国强大的行政力量时,几乎被形塑了,掉进一个层层推进的地方性知识的沼泽中,越陷越深,难以自拔。尤其是社区农民与乡村干部的利益共谋,因此发展项目官员被蒙蔽和欺骗时有发生。布迪厄(Bourdieu)认为,即使是最仪式化的行为方式,也在一定程度上允许策略的存在,因为行动者总是可以即兴表演。[27]9106行动者是否遵循规范或遵循规定的仪式,取决于他们的利益。[28]115那么INGO如何与政府更好地合作成为一个非常棘手问题。萨拉蒙(1998)指出,处理非政府组织和政府之间的关系是非常关键,要得到政府的财政和法律方面的支持,一个很重要的方面就是积极开拓双方有着共同利益的合作局面,让政府觉得非政府组织是在促进地方的治理,是在减轻政府治理的负担。[29] 从实践层面来看,美国学者保罗·斯特里滕(2000)也指出,政府与非政府组织之间具有以下关联:第一,非政府组织的计划与政府的宏观经济政策之间有联系,符合政府的经济政策和社会发展理念;第二,一个非政府组织的计划经常是由政府来提供的,反之亦然;第三,非政府组织财政收入的大部分而且越来越多地直接或间接地来自政府、多国银行的捐赠和社会募集;第四,非政府组织有时也会被政府接管或将其扩展为政府组织;第五,非政府组织可以对政府的政策制定人施加各种各样的影响。[30]


      按照斯密特的观点,法团主义被视为一种对国家与社会间常规性互动体系的概括,这种理论模式强调国家与社会之间的合作关系,最终达到良性互动,它超越了传统的国家与社会二元对立分析框架(颜文京,1998)[31] 孙双琴(2002)认为要型构未来中国的“国家—社会”关系,“法团主义模式似乎更接近中国现实发展的需要”。[32] 张青国(2006)主张未来中国应该以“法团主义”理论为基础,建构一种“强国家—强社会”关系模式。[33] 这种强国家—强社会模式强调在国家与社会两者之间进行沟通和协作,从而实现一种‘非零和博弈’(唐士其,1996)[34] 这样也许对于非政府组织生存开拓了生存的空间。


      当然,反观国际NGO自身也是存在很多的问题。因为发展的线性模式往往会掩盖NGO并非单独的机构而是在一个更广阔的背景中运作的实事,这种更广阔的背景是基于更广泛的正式或非正式网络关系以及同其他机构间的联盟。 [35] 最近的研究表明,非政府组织在其工作的社会中缺乏背景分析以及他们监测和评价的方法都是不足的。此外,某些关键技术技能在其人力资源库里是经常缺乏的;相对于宏观工作而言,许多人更倾向于微观方面的工作。最后,参与项目的实施和创新实践可能会比较少。 [36]472当然,干预的概念也是需要解构。一个进行中的社会建构和协商过程才可以显现,而不仅仅是一个已经具体化的行动计划的执行并产生预期结果 [37]35。最为重要的是第三世界社会是和许多欧洲国家的集中的、金字塔结构的社会截然不同的。众多的第三世界社会像复杂的蜘蛛网一样富有弹性;我们可以将蜘蛛网的一个角剪断,但是剩下的蜘蛛网仍将在树枝之间摆动;同样,我们剪断其中间的线条时,蜘蛛网也能继续存在。虽然其中的某些部分之间的联系比其他部分之间的联系更为重要,但是没有一个单独的部分是被完全整合进总体的。[22]39 正所谓价值、信仰、体制和社会结构成为人类群体之间的关键差别,而不是他们的体形、头形和肤色。一个文明是一个最广泛的文化实体。乡村、宗教、种族群体、民族、宗教群体都在文化异质性的不同层次上具有独特的文化。 [38]26  国际INGO还常常把自己那套纷繁复杂的财务管理方式强加给当地政府,而后者有限的能力管理自己的预算都尚且存在困难,更不要说是用别人的财务方式来管理援助资金了。 [39]87 因此,复杂的因素交织在一起,使得国际NGO在“异文化”土壤里工作时,主要是来自文化上的挑战,加上自身的先天特质,在遇到中国“强国家、弱社会”这种治理类型时,就表现很强的被动性和依附性。


四、结 


      如前文所述,国际NGO在中国工作过程中呈现出一定的“被动性”和“依附性”,缘于中国政府垂直有力的行政组织系统和乡村社会非常弱小的社会组织发育体系。中国在“强国家、弱社会”模式下的社会控制呈现整体统一的形态,而非“碎片化”。因此,国际NGO想要脱离宏观的社会文化结构,只强调社区、个人的能动性(Agency),这是不现实的。在“强国家、弱社会”的现实背景下,国际NGO的生存空间势必非常有限,需要在有限的空间里不断“嵌入”才能求得生存和进一步发展。


      中国行政管理结构呈现“蜂窝状”结构,国家权力无处不在。如果国际NGO与“强国家”合作时,就得面临一个很大的风险,失去独立性原则,在特定的情况下就要妥协、甚至退让,导致发展项目产生很大的变形和扭曲,组织的发展理念也仅仅成为形式上的表达。因此,国际NGO被地方性知识和地方基层政府所牢牢控制;许多发展项目成为“人情化”而非完全“制度化”的产出;因此,才会出现发展项目由“软件”变“硬件”项目,以及村庄内“二次承包”等现象,导致发展项目“地方化”和“政府化”倾向以及只注重向上级展示项目结果的现象。同时,由于国际NGO所雇用的“代理人”大多数为中国人,因此,这些人毫无疑问地被卷进中国本土文化的漩涡中,他们与当地精英形成“共赢”的局面,这样使得其工作能在当地精英的协助下顺利开展,以获得组织的认可和好评。


      鉴于中国行政区域过大而且人口众多的国情,因此国家主导角色将在很长时期内具有不可替代的重要作用,但是改革开放后,从国家与社会关系的角度看,“强国家—弱社会”格局发生了重大的变化,这种变化必然会对总体性社会(totalist society)中民间组织的发展产生深刻的影响。[40] 随着中国公民社会的逐步发育和成长,国际NGO在华的被动和依附的局面会随之被打破,进而与地方政府形成平等互惠的合作新格局。


 

注释:

1.         维布伦所提出的“训练有素的无能”(trained incapacity)的概念,即指一个人的能力发挥的作用不适当或盲目。基于所受的训练和技术而采取的行动,过去曾经成功运用过,但在变化了的条件下却导致了不恰当的后果。与杜威的“职业性精神变态”(occupatioanl pschosis;沃诺特的“职业性畸形”(professionoal deformation)观点相似。(参见默顿(Merton,R.K.)《社会理论和社会结构》;唐少杰,齐心等译,南京:译林出版社,20067月,第349页);

2.         在此,深受曹锦清先生对调查的体悟,例如他说,对于乡村社会调查来说,第一个大问题是如何“入场”,第二个大问题是如何保存“现场”。对于调查者来说,中国逐级划定的行政区划差不多是各级“诸侯封臣”的“封地”,在大小“封疆”上,到处树立着一块无形的“闲人莫入”的告示。官吏的防范与村民的疑虑足以使陌生的调查者裹足难前。正式的“入场”方式只有一途,那就是通过官方的许可与支持,自上而下地逐级深入。这一“入场方式”的缺陷,“入场”环节太多,应酬耗时太多,且官员陪同入场本身极易“破坏”现场,从而使调查失实。另一条非正式的“入场”途径是:启用关系网络。依据这条传统习惯说认可的途径,即可“入场”,又能“保存现场”。同理,国际非政府组织要“入场”也同样遇到类似的问题,因此,一般都通过官员的社会网络来完成“入场”。(参见《黄河边的中国——一个学着对乡村社会的观察与思考》,曹锦清著,上海:上海文艺出版社,20009月。)

3.         同样,借用曹锦清《黄河边的中国》中的概念,意识双方的协议不被破坏,而是非常友好的完成,彼此能理解对方的思维方式,给予必要的工作空间,减少必要的干预。(参见《黄河边的中国——一个学着对乡村社会的观察与思考》,曹锦清著,上海:上海文艺出版社,20009月。)

4.         David Lewis and David Mosse.2006. “Development brokers and translators: the ethnography of aid and agencies”. Kumarian Press, Inc. USA.

5.         借用齐美尔“陌生人”概念。陌生人是“今天来,明天还在的人……他处在一个固定的空间结构中……但他的位置由最初不属于这里所决定”,因而他迟早会离开。 同样,组织的项目管理人员相对于地方干部而言,是外来的“陌生人”,最终是要离开该地的,因此,在村民的心中这些人都是“陌生人”。参见“The Strangerin Sociology of Georg Simmel, PP.402-08 转引[]刘易斯·A.科塞著,石人译:《社会思想名家》,上海人民出版社2007年版。

6.         国际非政府组织的发展理念不断受到来自地方性知识的挑战而难以彰显,有时不得不“退而求其次”,以致于呈现收缩和内卷的势态。

7.         村干部的行政权与自治权以及“为公”与“为私”的悖论,具体表现为村干部乡镇代理人与村庄代言人身份以及村庄代言人与村民谋利者身份的冲突(参见郑红娥:《农村治理困境与突围》,发表于《农村经济》,2008年第7期)。乡镇政府希望村干部能够有效领会上级意图,完成上级交给的任务,而村民希望村干部能代表他们,维护他们的利益,因此,村委会便居于乡镇与村民之间,扮演着既要代表乡镇政府,又要代表本村群众的“双重角色”(参见徐勇:《村干部的双重角色》,《代理人与当家人》,《二十一世纪》,19978))。他们徘徊在“保护型国家经纪”与“营利型国家经纪”角色冲突的阴影中。(参见[]杜赞奇:《文化、权力域国家》,王福明译,江苏人民出版社,1995)。

8.         发展项目变成符合当地文化知识的项目,带有很大的地方性特点。

9.         只注重项目的结果(带有部分政绩涵义)而非过程。 

 

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原文发表于《中国农业大学学报(社科版)》2012年第1期。

 


[]同样,借用曹锦清《黄河边的中国》中的概念,意识双方的协议不被破坏,而是非常友好的完成,彼此能理解对方的思维方式,给予必要的工作空间,减少必要的干预。(参见《黄河边的中国——一个学着对乡村社会的观察与思考》,曹锦清著,上海:上海文艺出版社,20009月。)

[] David Lewis and David Mosse.2006. “Development brokers and translators: the ethnography of aid and agencies”. Kumarian Press, Inc. USA.

 

[]借用齐美尔“陌生人”概念。陌生人是“今天来,明天还在的人……他处在一个固定的空间结构中……但他的位置由最初不属于这里所决定”,因而他迟早会离开。同样,组织的项目管理人员相对于地方干部而言,是外来的“陌生人”,最终是要离开该地的,因此,在村民的心中这些人都是“陌生人”。参见The Strangerin Sociology of Georg Simmel, PP.402-08 转引[]刘易斯·A.科塞著,石人译:《社会思想名家》,上海人民出版社2007年版。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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