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陈靖:村庄治理中的小组长
2016-01-11 14:18:46 来源:三农中国 作者:陈靖 【 】 浏览:754次 评论:0
 一、村民小组为基础的权力结构
村民小组作为基础性的治理单位首先表现在它是一个共同的经济组织,表现在对土地的集体所有权的归属上。除了已经承包到农户的基本农田之外,村民小组还拥有荒山、荒坡、林地、堰塘以及其他集体资产。其次村民小组构成了村民的基本认同单位。在以湾子为主要聚居形态的无结构性村庄,能称之为共同体的单位只有村民小组,由历史形成的村民小组历来是村民集体行动、构成共同认知和集体记忆的单位。
    在以村民小组作为基层治理单位的格局下,小组长在村级治理中发挥着基础性作用,甚至能左右一个小组的治理局面。取消税费之后许多地方撤销了村民小组长,或者由大队干部兼任。村干部与村民之间交往减少了,但并不意味着不用打交道,村民小组不仅是国家进行村庄治理的组织,还是农民集体行动的单位,更是联通分散的农户与村庄、国家的节点;村级行政的内容减少也并不意味着消失,新农村建设与国家反哺的新形势下,仍有一些关键性的工作要顺着自上而下的途径在村落实现,因此仍然需要村民小组长存在。
    二、小组长的职能
    小组长不是官,但作为村落的“公”的代表,他向上连通着行政村甚至乡镇一级,因此又有一种模糊的国家形象。对于普通村民来说,小组长又汇集着全体村民的集体意见,遵循着村落的公共规则。
    “小组长的职责自古以来就是上传下达”,一位组长如是说。上传下达的职责是重要的,是建构国家与农民关系的重要一环。村落是一个松散的、生活为指向的群落,但又与国家有着千丝万缕的联系。小组长是“密切联系群众”的,是基层社会扁平化管理结构的基础,是国家意志网络的毛细血管。小组长最多的工作是解释,解释国家政策,解释村庄公共事务。在目前国家惠农政策不断出台的背景下,小组长的解释显得相当重要。我们经常听到在惠农政策阳光雨露下,却有村民产生对国家、对基层政府的质疑,而这种质疑大多来自于对具体情况的不了解,因为普通村民并不了解惠农政策的情况,以及在村庄中的实现方式,村干部与村民关系较远,这就需要小组长去解释说明。小组长承担的责任是沟通国家意志与农民意志,将遥远的国家引入村落。小组长是国家在村落的化身,村民更多的是在小组长身上体验到国家的在场。
    小组长又是村落共同体的代表,是公共意见的代表,是公共事务的“家长”。作为村民小组公共财产的荒山、荒坡、林地以及堰塘、泵站,分散的农户是没有能力管理的,这就需要一个确定的集体代表——小组长发挥作用,小组长在集体资产管理中的作用直接影响小组的利益。分散的村民虽然关心集体资产的管理,关心集体事务的运作,但是不愿意承头,这种特征也就决定了小组长必须成为这个承头的人,作为集体意志的代表。
    三、小组长与村庄治理
    从华家湾的小组长形象与他们小组的治理情况看,虽然小组长没有强有力的权力和动力去管理小组公共事务,但有无小组长、小组长称职与否却有质的区别,小组长的工作直接关系到村庄的治理效果。虽然在取消税费的背景下,乡村组织的任务越来越少,村干部越来越不需要与村民打交道,村民也无求于村干部,但是这并不意味着村干部就没有发挥功能的空间。
    村庄政治性内容越来越少,村民在生活化的村庄中专注于家庭生活条件的提高和享受的满足,呈现一盘散沙的状态,对于公共事务既无动力也无能力参与。但这并不意味着公共事务不需要管理,例如村庄对于水利的依赖性非常大,而水利恰恰需要以小组为单位共同管理。如何将分散的村民意见和力量汇集起来就需要一种公共的权威,而小组长无论从历史上还是乡村组织的设置看都无可争议地应当承担这一责任。
    作为分散的村民的代表,小组长担负着管理小组公共事务和汇集民意的职能。而由于分散的村民缺乏对小组长行为的制度性监督,唯一的监督方式就是作为地方性共识的舆论,但这种舆论的制约能力是不强的,无法产生强制性后果。因此小组长的作为就职能奠基于对工作的热心与否,小组长为人正直,工作负责热心,本组的管理较好,村民关系较融洽;如果小组长只顾自己挣钱,甚至利用职务为自家谋利,村民当然怨气较重。在惠农政策不断出台的新背景下,村组的大部分工作都围绕新农村建设展开,是依靠国家输入资源进行“反哺”,国家与农民的关系从“收钱”转向“发钱”,而在这个过程中需要村组干部公平做事、秉公行政。小组干部直接与农民打交道,是村庄治理的重要一环,小组长的乱作为不仅引发村民的不满,更重要的是影响政府的形象。
    在农村,村民对小组长的认同远远高于村干部,小组长是自己人,是办事的首选对象。村民小组是以血缘地缘关系、地理环境以及村落文化等各个因素为基础的,加上历史上长期的共同体观念,村民小组作为村民生产、生活场景、情感共同体而存在,已经形成整体观念和“我们”感。村民之间相互认同,共享村落文化和地方性价值,并且以小组为界限建构起各自的人际关系网络,有着较强的认同感和行动能力,形成相对稳定的社会基础。这个社会基础中,村民对小组、小组长的依赖远远超过了其他任何村级组织,即使对行政村里的事情不再热心,但是对村民小组内公共事务的关注还是比较高的。
    无论是公共物品的供给还是村庄秩序的形成,都是通过村民小组来完成的。新农村建设背景下,村民小组作为被建设的对象必定要承担相应的职责,如公共物品提供、公共秩序维持等,村民首先会把目光指向村民小组长,认为这些都是村民小组内部的事情,是小组长的分内之事。在新形势下的村庄治理中,国家惠农政策、各项任务的具体实施过程,还是需要村民小组长来做一些传达解释的工作,将国家的政策精神普及到每位村民。如笔者调查的村庄实施国家新型养老保险制度,一组五组完成得很好,达到80%的覆盖率,而四组的情况很糟糕,组长不同村民进行交往,也懒得进行解释和传达,愿意参加保险的村民等不到办理的机会,不了解情况的村民持观望态度,更有些村民私下传播这是“骗农民钱”的假政策,小组长既不辟谣也不解释沟通,使得国家惠农政策遭遇冷场。在新治理结构中,村民与村组干部之间的相互沟通机制非常重要,混乱和埋怨源于沟通和互信机制的缺乏,沟通不畅容易导致信任的匮乏和缺失,进而造成合作困难,以至于影响村庄社会秩序的稳定。村民小组长就是承担这种责任的唯一代表。在新的治理结构中,村民小组长是必不可少、十分关键的一环,他的工作热心和工作能力直接影响着村庄的治理效果。 
责任编辑:gzxc
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