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陈辉:免税后基层干部的困境与困惑
2016-01-11 14:21:02 来源:三农中国 作者:陈辉 【 】 浏览:497次 评论:0
  一
    笔者在衢州农村调查时,听到了乡镇干部的一些抱怨:
    不知道现在的百姓怎么了?以前都是下去收税,不交还要强行搬东西。现在呢?不仅不收,还要补,有时还要往他们家里送东西,可他们就是不领情。村里修个路或弄点儿什么工程,占了他的田,或者要挖他几棵橘树,按照标准赔钱给他,可他死活不答应。
    有个村子,曾因修高速公路“高价”征用土地。后来修村路时,个别村民竟然要求按照“高速公路”的标准来补偿他的土地和橘树。真是不讲理,不知现在的百姓怎么了?
    干部们说自己正在努力转变角色,以前是唱黑脸——要钱要粮要命(计划生育);现在是唱红脸——送钱送粮送温暖。“我们现在是服务型干部!要修路、要土地平整,要园林改造……只是这个‘服务型干部’的帽子并不好戴。”
    乡镇干部说:合作医疗是好事,百姓交一点,国家贴一点,重点解决个别农户因病致贫的问题,虽然对百姓有好处,但这些钱并不好收。“有人去年报销受益了,你今年让他交,他说去年生病,今年就不会再生病了;有些人说:交了就生病,不交就不生病了。”
    村里修路占了农户的田,有的农户提出很高的补偿标准。有时没有办法只得绕开,结果路修得弯弯曲曲。在乡镇干部看来,老百姓不再是以前的“老百姓”,已经变得不好讲话,很难“摆平”,而乡镇干部一下子变得弱势了。
    二
    按照乡镇干部的理解,这种弱势源于“手段”的缺乏,主要是执行权的缺乏。
    “现在乡镇干部仿佛被捆住了手脚,对那些钉子户一点办法也没有。” “镇干部有执行权最有效率!”一个乡镇干部说。在他看来,对付那些不遵从的人,最好的办法就是有执行权,即可以直接制裁。拿上文的例子来说,村里浇水泥路,个别农户因为几棵橘树拒不合作,此时,干部就应该强制挖了并按标准赔偿。这虽然有点儿粗暴却非常有效率,为了村庄整体的利益,必要的时候要强硬一点,免得让钉子户“一条鱼惹了一锅腥”。
    “有些问题,是明摆着的事情,没有太多道理可讲,要强硬一点,就好办了。”“依法行政,说起来好听,却非常不实用。”
    以前的违章建筑,乡镇干部发现就可以责令拆除,如果不遵从,就可以叫些人拆除了事。现在情况大不一样了,只能“依法拆除”,但程序太复杂,至少要走以下几步:①下发责令拆除通知书;②拍照、笔录;③请示上级批示;④上级部门研究决定;⑤限期拆除通知书;⑥组织人员和机械拆除。
    镇政府负责此项工作的干部介绍:这套程序虽然合乎法治,但是在整治违章建筑过程中效果并不理想。因为即使你发现他正在违章建房,也不能像以前那样及时制止,只能层层上报,最后房子盖好了,就更加不好拆除了。“大多数违章建房都不能及时有效治理,拖延成为一种纵容。”更多的情况是,村庄里的一些人建房时打擦边球,侵占房前屋后的集体土地,干部不能及时制止,类似的事情在村庄里泛滥开来,最后“法不责众”,根本无法解决。
    更让乡镇干部头疼的是来自“信访治理”的压力。“我们基层干部最怕上访,现在百姓,一点点事情都要上访。” “有些上访问题,我们这一级根本处理不了,因为我们手里没有政策,没有权力,只能是安抚,做思想工作,很多时候是花钱消灾,替他们报销路费,给补助。”有些百姓知道了乡镇干部的弱点,动不动就拿上访“要挟”乡镇,逼着基层干部同他们妥协。
    三
    免税后,乡村干部的工作有了重大转变,由以前的利益提取,变为现在的利益供给。道路硬化、土地平整、园林改造以及低保等惠民政策在输入乡村时,面临着新的问题。
    首先,这些利益因素助长了村庄中的派性,削弱了村班子的战斗力。工程项目中伴有额外的收入,加剧了权力的竞争,尤其是村主任、村支书的关系不好处理,每一方都对利益更敏感,派性表现得更剧烈。
    其次,这些利益调动了农民获取额外收益的动机,增加了许多非暴力不合作的“钉子户”。低保、土地调整中的补偿等都是实实在在的利益,在土地平整、园林改造和修路的过程中,个别百姓拒不合作、漫天要价。“私利”被最大程度地调动起来,甚至可以凌驾于“公益”之上,“少数决定了多数”。
    再次,这些利益因素触动了农民的公平感和正义感,催生了新的社会不满情绪。低保户的确定、各项救济的发放、补贴的获取,这些利益吸引了更多人的眼球。不患寡而患不均,很多群众瞪大了眼睛关注这些利益的分配,尤其是更加关注村干部在工程发包过程中的账务问题,稍有不满,情绪容易蔓延,也容易在派性的作用下扩大不满,村庄矛盾的激化和爆发,严重的引发上访。
    免税后,国家加大了乡村建设力度,大量资金项目投入农村,一方面乡村的基础设施在明显改善,但是另一方面,村庄也增加了许多不谐之音。个别村班子出现了消极行政的苗头。“现在村干部怕得罪人,怕选票流失。”以前,在乡镇的压力下,村干部还能做一些“得罪人”的事,现在村干部都想做“老好人”。
    在干群关系变化的背后,乡村关系已经悄然发生变化,即由以前的压力型向合作型转变。在这种合作关系中,有时候乡镇稍显弱势。从目前的情况是,乡镇在县市区的压力下,更需要村班子的配合以推进项目。因为派性等问题,很多村班子处于消极状态,只能完成常规性工作,在大项目大改造时很难有所作为,影响了乡镇政府在新农村建设过程中的行动能力。
    总的来说,乡村关系相比以前弱化了,集中表现为乡镇对村庄和村民的控制能力的下降,这种变化直接引发了大部分乡镇干部在工作过程中的困惑与困境。
    四
    笔者认为,乡镇干部的困惑和困境主要源于国家依法行政、信访治理双重压力下乡村干部整体的行政无力感。这里所指的行政无力感,主要指乡村干部在具体行政过程中手段的缺乏,尤其是对行政对象制约能力的下降,导致行政效率低下,个别行政工作无法推进。
    另外,值得注意的是,信访治理的压力增加了乡镇工作的心理负担和行政负担。因为惧怕信访,很多干部工作变得保守。一个驻村干部说:“现在,做事情越多越会出事,因为你做得多得罪人就多,就容易出差错,不做事反而容易评优秀。”
    强制性权力弱化后,治理就要依靠功利性权力,即通过补偿、补助等方式来获得被治理对象的遵从。而这无异于饮鸩止渴,很容易陷入恶性循环。
    乡村社会的治理,需要有一种权力,能够及时地作用于被治理对象,尤其是当正当性的管理行为不能得到遵从时,要具有强制能力。
责任编辑:gzxc
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