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张德元:试析农村宅基地的功能变迁
2016-03-30 23:02:56 来源: 作者:张德元 【 】 浏览:700次 评论:0

试析农村宅基地的功能变迁


张德元


    在中国城市化进程中,农村建设用地管理混乱颇受社会各界诟病,其中尤以农村宅基地权属、权能不清最让基层政府和干部头痛。虽然,中央和地方政府也曾探索农村宅基地制度改革,但是各种改革模式几乎都不同程度地招来争议,改革之路走走停停,终无大的进展。尽管各地改革模式的内容不尽相同,但这些改革几乎都是以农村宅基地资源配置方式市场化为取向。那么,为什么人们对农村宅基地制度改革方向的认识如此一致,而改革的实践还走走停停呢?笔者认为,其重要原因在于,人们对中国城市化进程中农村宅基地功能变迁的必然性和必要性仍缺乏充分认识。


    农村宅基地功能变迁被漠视的代价


  随着中国现代化进程的加速,农村宅基地在社会经济生活中所发挥的作用正在发生变化,逐步由过去的保障性功能向资产性功能转变。在计划经济时期以及改革开放前期,由于市场发育受到限制或因市场发育还不够成熟,农村宅基地本应有的商品属性或财产属性被掩盖。随着中国市场化的深入,农村宅基地的社会商品属性和对其占用者的财产属性逐步凸显出来,价值实现和价值增值的要求日益强烈。


  农村宅基地功能变迁已经成为事实,我们的制度变革应该及时地适应这种变迁,相应地做出政策调整才对。遗憾的是,我们的改革探索没有跟上农村宅基地功能变迁的步伐,为此,我们已经付出和将要付出沉重的代价:


  其一,社会成本 现行制度规定农村宅基地可以无偿取得,且无留置成本;而现实中农村宅基地的财产属性已经凸显,其资产功能日益发挥作用。结果一方面造成资源惊人浪费,另一方面又损害了社会秩序。一个令人尴尬的现象是,在中国的城市化进程中,城市面积不断扩大,而农村建设占地面积却不缩小,城乡两头共同挤占耕地。据统计,1978至2007年间,全国农村人口减少了1.23亿,但同期的农村集体建设用地总量不但没有缩小,反而有所扩大;仅在1996至2006年这10年间,全国农村就增加了100万亩建设用地,其中新增的农民住宅用地就占了约80万亩,农村居民人均宅基地面积从0.29亩上升到0.34亩。尽管现行法律限制农村宅基地流转,可农村宅基地地下交易大量发生,大城市郊区“小产权房”买卖红火,据报道,“小产权房”在北京房地产市场所占比重估计在20%左右,而深圳的这一比重估计在40%~50%。如此大量的非法交易,不仅扰乱了市场秩序,更给社会稳定埋下隐患。


  其二,制度成本 这种制度成本主要包括三个方面。一是由于农村宅基地制度变迁滞后于其功能变迁,造成了惊人的直接损失和间接损失。二是给未来改革增加了难度,必须付出更大的制度变迁成本。三是改革探索中的“折腾”成本,早在1985年山东省就探索农村宅基地有偿使用制度,1990年中央对其予以肯定,决定正式试点,而1993年这个试点又被中央叫停;近期的改革如成都的“地票”试验先是被肯定,后又被叫停。如此折腾不仅需要支付因制度反复而造成的直接成本,而且严重损害政府形象,破坏社会诚信,致使制度的权威性遭到侵蚀,这是一笔难以估量的隐性成本。


  其三,个人成本 现行制度限制农村宅基地流转,使农民房产不能入市,这直接损害了农民经济利益。另一方面,据由国土资源部牵头的14部委联合执法整治领导小组于2010年5月做出的估计,全国“小产权房”面积已经达到了60亿平方米;如果平均每户以150平方米计算,那就意味着有4000万户城市居民的住房权益不受法律保护。不仅如此,限制农村宅基地流转意味着减少了城市商品房用地的供给渠道,是构成城市房价居高不下的一个因素,从总体上增加了城市居民的住房成本。


    农村宅基地功能变迁与现行农村宅基地制度的冲突


  到目前为止,我国并没有专门的农村宅基地制度文本;有关农村宅基地方面的一些制度规定散见于《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律规范中。概括起来,农村宅基地制度主要内涵有四个方面,即“无偿取得和使用”、“限制流转和抵押”、“面积法定”、“一户一宅”。意即只要具备农村集体经济组织(社区)成员的身份就可以无偿取得农村宅基地,并可无限期地使用和继承;农村宅基地的流转限于农村宅基地使用者所在的农村集体经济组织内部,禁止抵押;农村宅基地分配面积由地方法规规定了上限;一户只有一次申请农村宅基地的机会,转让了其宅基地再次申请的将不被批准。现行制度的这些规定与农村宅基地的功能变迁冲突。


  首先,农村宅基地功能变迁与其取得及使用的无偿性的冲突 现行制度脱胎于计划经济体制,是按计划分配的理念将农村宅基地作为一种福利品分配给农村集体经济组织(社区)成员,作为农村宅基地取得者的一种生活保障资料,否定它的财产属性。而今农村宅基地的财产属性已经愈发明显,由此可见现行制度的滞后。


  其次,农村宅基地功能变迁与其有限流动性的冲突 现行制度规定农村宅基地只能在农村集体经济组织内部流转,强调的是农村宅基地对农民的保障功能,把它在一定程度上视作公共品,否定其私人产品属性,从而使农村宅基地入市交易“失去了理由”。当前的现实是,农村宅基地的财产属性凸显,已经遏制不了向资产功能变迁的冲动,它的私人产品属性已经越来越明显了。而私人产品在市场中自由流动是市场经济题中之意。


  最后,农村宅基地功能变迁与其制度供给物无限性假设的冲突 现行制度几乎没有安排农村宅基地的退出机制,且农村宅基地可以无偿取得。那么,一个农村集体经济组织(社区)内的农村宅基地存量几乎不可能减少,因为农民们会觉得不要白不要,所以建新不拆旧,闲置现象普遍;在这种情况下,农村集体经济组织还必须“依法”保障新增成员农村宅基地需求,这只有以资源无限性为假设前提才有可能实现。这就从根本上否定了土地资源的最原始属性——稀缺性,它与农村宅基地市场交换价值及其资产功能的实现相冲突。


    对农村宅基地制度改革的几点思考


  由上可见,农村宅基地制度改革势在必行,那么究竟如何改革呢?笔者在此提出自己的几点思考。


  第一,坚持正确的改革方向 既往的种种改革实验之所以摇摆不定、走走停停,关键在于人们对农村宅基地市场化改革的方向还有疑虑。中国各地的农村宅基地正不同程度地由保障性功能向资产性功能变迁,这种变迁与现行制度有诸多冲突,对现行制度提出挑战。正确的选择只能是使我们的制度适应农村宅基地的功能变迁,改革的方向是逐步市场化。


  第二,认清改革的关键环节 与农村宅基地功能变迁不相适应的最主要制度因素有两个,一是农村宅基地取得和使用的无偿性,二是农村宅基地的限制流动性;问题出在“进口无门槛,出口有栅栏”。因此,改革的最关键环节就是要解决这两个问题,一是要造门槛,逐步在中国农村建立起农村宅基地有偿使用制度;二是要搬栅栏,逐步放开农村宅基地的流转限制,渐次扩大农村宅基地的流转范围,增强土地要素的流动性。


  第三,时间上分步实施 农村宅基地制度改革牵涉面大,若一步到位则有较大风险;因此,从时序上看,宜采取分步实施的策略。根据改革的难易程度和震荡面大小不同,笔者建议先改“进口”,后改“出口”。先推行农村宅基地有偿使用制度,待农村宅基地有偿使用制度框架已定,作为改革的递进措施,再分步骤地渐次扩大农村宅基地的流转范围。


  第四,空间上梯度推进 农村宅基地制度改革应该采取因地制宜、分类指导的策略。根据中国经济区域布局的特点,笔者建议农村宅基地制度改革宜由东到西,由发达地区到欠发达地区梯度推进;而对贫困农村地区则暂维持制度现状。


(作者系安徽大学中国三农问题研究中心副主任、教授)

责任编辑:gzxc
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