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赵晓峰等:多元主体、庇护关系与合作社制度变迁
2016-04-05 20:21:52 来源: 作者:赵晓峰,付少平 【 】 浏览:682次 评论:0
多元主体、庇护关系与合作社制度变迁*

——以府城县农民专业合作社的实践为例
 
赵晓峰1  付少平2
 
 
    内容提要:本文以府城县农民专业合作社的调查资料为基础,着重分析了合作社发展中地方政府、企业、农村能人、普通社员之间关系的基本特征与形成机制,研究了现阶段农民合作组织与合作制度呈现出复杂现实局面的社会性、结构性因素。研究发现,地方政府、企业、农村能人与普通社员等利益主体在合作社发展中通过不断的互动与博弈形成了错综复杂的庇护关系,构建起渐趋稳定的庇护关系网络。这种关系网络具有相当强的对外排斥功能,既在某种程度上扭曲了中央政府的政策目标,又不利于从根本上保护普通社员的合作权益,成为阻碍合作制度创新的结构性力量。农民专业合作社的可持续发展,需要在新一轮合作组织与合作制度的变迁过程中,通过使用各种政策工具,打破庇护关系网络的束缚、削弱庇护型社会结构的影响、调整国家与农民之间的连接机制、重塑各个利益主体的行动逻辑来实现。

    关键词:多元主体  庇护关系  合作社  制度变迁

    一、问题的提出

    新型农民专业合作社[①]的发展问题是当前学界关注的热点问题之一。其中,合作社的制度设置与制度变迁问题尤其为学界所关注。自1844年罗虚代尔公平先锋社(The Rochdale Equitable Pioneers Society)成立以来,在西方合作社170多年的演变中,规范合作社发展的原则历经变迁,但是,民主控制、资本报酬有限和按交易额比例分配盈余这三条体现合作社核心内涵的基本原则却始终没有改变(潘劲,2011)。2007年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社法》的正式施行,标志着中国政府开始试图引导合作社走规范化的发展道路。在新颁布的《合作社法》中,上述三条基本原则也被承认和接纳。然而,学界研究发现,现阶段合作社的实践运作规则往往背离文本制度的规定范畴,出现了合作社制度异化(马彦丽,2013)、本质规定性漂移(黄祖辉、邵科,2009)、合作制度“名实分离”(熊万胜,2009)等问题。

    在经济学界和管理学界,许多学者都将异质性的社员结构看作影响合作社产权制度安排、治理结构设置、管理机制构建的决定性因素,进而分别从核心社员与普通社员之间的资源禀赋差异、委托—代理关系等层面分析异质性的社员结构的形成机制及其影响(例如林坚、黄胜忠,2007;崔宝玉,2011;何安华等,2012)。这些研究发现,核心社员掌握着合作社核心制度的安排权,普通社员的合作权利受到损害,“大农”与“小农”之间收益分配不公平的问题比较突出。而社会学界关于合作社制度设置与制度变迁问题的研究更为关注制度实践的社会基础问题(例如罗晓华、郭正林,2009;熊万胜,2009;赵晓峰、王艺璇,2013)。这些研究认为,合作社的实践运作逻辑与法律文本制度存在较大差异的关键原因是合作社的制度设置与其立足的社会基础不相适应。他们比较关注人情、面子、权威与关系等非正式制度,分化的农村社会阶层结构与林立的宗族派系势力结构,以及农村能人等行动者对自主性空间的建构能力等社会性和结构性因素在合作社制度演变中的作用。整体来看,社会学界对合作社制度变迁方面的研究尚显不足,有待进一步推进。

    本文将沿循合作社制度变迁的社会学视角,试图推进有关合作社制度设置与制度变迁问题的讨论,深入剖析合作社发展的社会机制问题。合作社是以农民为主体成立的互助性经济组织,其发展离不开国家的扶持。但是,在中央政府与普通农民之间存在着地方政府、农村能人和外来企业等中间力量,他们也会参与合作社发展,并会对合作社的制度变迁产生影响。因此,本文试图在借鉴已有研究成果的基础上,一是将研究单位上移到县域,以府城县合作社的实践为例展开经验分析。这里的“域”借鉴了布迪厄“场域”概念的内涵,强调在一个时空范围内地方政府、企业、农村能人和普通农民等多元参与力量在彼此不同的位置之间存在着某种网络关系特征,它不仅是一个运作的空间,也是一个不断争夺的空间。场域中各种位置的占据者利用种种策略与技术来保证或改善他们在场域中的位置,不断在场域中展开斗争(杨善华、谢立中,2006)。二是吸纳新经济社会学的理论成果,将研究重心放在分析合作社的经济行动与社会网络之间的关联机制上,致力于揭示合作组织与合作制度变迁的社会机制。沿着这样的研究思路,本文试图构建“多元主体与庇护关系”的分析框架,通过对府城县合作社发展中多个利益主体及其行动逻辑的分析,讨论不同利益主体之间的关联机制,深入、系统地对现阶段合作社的发展机制进行阐释性研究,在此基础上剖析当前合作组织与合作制度呈现出复杂现实局面的社会性、结构性因素,并揭示其政策含义。

    二、多元主体与庇护关系:合作社制度变迁机制的一个分析框架

    国家与农民是参与合作社发展的两个基本力量。然而,在当前的中国社会,国家与农民都非一个均质化的利益主体,不能被当作一个整体性的分析概念来使用。就国家这一主体来说,国家活动包括政治和行政两个部分,其中,政治是国家意识的表达,行政是国家意志的执行,而国家活动要求在国家意识的表达与国家意志的执行之间取得某种平衡(古德诺,2011)。国家意识的表达可以委托给中央政府的一个机关,国家意志的执行则往往被委托给一个个的地方政治共同体。一旦脱离了国家或中央政府的有效控制,这些地方政治共同体为满足自己的需要,就有可能通过运用其执行权力,改变国家意志。即中央政府和地方政府之间并不是一种自洽共存的关系。而在中国的政治体制内部,中央管辖权与地方治理权之间也存在着类似的紧张关系,中央政府倾向于集权,地方政府倾向于自行其是、变通执行,中央政府代表的国家意识并不会得到地方政府不折不扣的执行(周雪光,2011)。政治与行政的分离,既会使中央政府与地方政府在推动合作社发展中所扮演的角色与所发挥的功能有所差异,也会使它们各自有着截然不同的行动目的及行动逻辑,而这构成影响合作社发展的体制环境。

    就农民这一主体来说,随着家庭承包责任制实施后人口流动、职业分化、土地流转等现象的出现,农村社会的阶层结构日益分化,逐渐形成了各种不同的社会阶层(陆学艺,1990;贺雪峰,2011)。依据农民与农业的关系以及农户专业化经营程度的不同,可以将当前的中国农民划分为五个不同的社会阶层:脱农农民阶层、亦工亦农阶层、在村兼业农民阶层、规模化经营大户阶层以及一般农业经营者阶层。农民所属的社会阶层不同,拥有的资源禀赋也有较大的差异,参与合作社的意愿与行动能力也会不同。简单地区分,可以将在村兼业阶层的农民和规模化经营大户阶层的农民视作当前中国乡村社会里的能人(也即农民精英),将亦工亦农阶层的农民和一般农业经营者阶层的农民划归到普通农民的群体中。同为乡村社会的一份子,农村能人与普通农民之间绝非简单的经济利益关系,双方的行动逻辑都深深地嵌入村庄社会结构之中,受残存的宗族意识与派系思想影响,因而有着复杂的表现形式,而这必然也会对合作社发展产生重要影响(赵晓峰、刘成良,2013)。

    除了中央政府、地方政府、农村能人、普通农民等利益主体外,以涉农龙头企业为代表的工商资本力量也对合作社发展产生着不可忽视的影响。随着合作社的发展,很多涉农企业开始以各种方式参与其中,或亲自兴办合作社,或参办合作社,或与合作社展开合作,这逐渐使“公司+合作社+农户”模式替代“公司+农户”模式而成为工商资本介入农业生产与经营领域的主要形式。公司改头换面成立合作社或领办合作社,一方面可以直接享受税收优惠、金融服务与财政扶持等多项政策红利,获取诱人的“政策性收益”(潘劲,2011),降低公司的生产经营成本;另一方面还可以获取源源不断的“合作收益”,通过领办合作社实现农业产业经营的纵向协作和垂直一体化,将农业产业链条中多环节的利润收归公司所有。另外,公司以合作社之名向农户下达生产计划,实施标准化管理,有利于稳定货源,提高农产品质量。但是,公司与农户的利益在合作社的组织框架内仍然存在着矛盾,公司依然倾向于挤压农户应该享有的利益空间,且由于公司在与农户竞争时占据着主导地位,公司往往能够依赖自身的资源优势掌握合作社实际的决策权、管理权和收益分配权,从而使农户陷于被剥夺的不利境地。因此,涉农龙头企业无疑也是当前合作社发展实践中的重要参与力量,需要引起高度重视。

    从以上所述中可以发现,参与合作社发展实践的利益主体主要有五个:国家或中央政府、地方政府、企业、农村能人、普通农民。不同的利益主体,拥有不同的资源禀赋以及不同的经济、政治与社会地位,他们参与合作社发展的意愿、动机与行动能力存在差异,对合作组织与合作制度演变的影响能力也有不同。按照周雪光、艾云(2010)提出的“多重逻辑的制度变迁”理论,不同群体和个人带着各自的利益诉求参与制度变迁的过程,反映着他们各自领域的制度逻辑,而制度变迁的轨迹和方向取决于参与其中的多重制度逻辑及其相互作用。因此,对于制度变迁的研究,需要在多重制度的相互关系中认识不同群体和个人各自的角色,在行动者群体间互动中解读制度逻辑的作用。鉴于此,对合作社制度变迁问题的研究既需要关注多个利益主体各自的行动逻辑,也需要关注他们彼此之间的互动逻辑。而要想真正理解合作社的制度变迁逻辑,还需要引入“庇护关系”理论来深入分析多元利益主体之间的相互关系及其交互作用机制。

    利益主体的多元化,引发利益格局的复杂化。由于不同的利益主体有着异质化的资源禀赋和非同质的利益诉求,各自在制度变迁中所占据的地位和所能产生的影响均有差异,难免会衍生出复杂的庇护关系。庇护关系是在特定场域中不同利益主体之间产生的一种特殊的双边交换关系,其中,庇护的提供者往往是拥有较高的政治、经济、社会地位的利益主体,他们利用自身的影响或资源为处于较低地位的利益主体提供好处,而那些得到庇护的利益主体则会给予庇护者以他们需要的各种形式的回报[②]。斯科特(2001)在研究东南亚地区小农经济时意识到在地主与佃户之间存在着一种庇护关系,地主即庇护的提供者要在灾荒之年保护其佃户(被庇护者),以助其渡过难关,并在正常年份给予弱势小农多方面的道义照顾。作为回报,被庇护者则会全力协助地主,成为地主的追随者。而这有助于提高地主日益增长的威望,使其在当地的社会地位合法化。在当前的中国社会,虽然社会主义市场经济已经渗透进人们生活的方方面面,但是,市场化进程中政商之间的庇护关系仍然广泛存在,并且引起了很多学者的关注(例如Oi,1989;符平,2013)。新经济社会学家格兰诺维特(2007)认为,经济行为是嵌入社会网络的,经济行动与社会结构之间存在着密切的关系。社会网络分析者科尔曼关注的即是两种不同类型的网络:一种是交往频繁、联系紧密的“闭合性结构”;另一种是交往稀少、联系松散的“开放式结构”(李林艳,2004)。由此,作为一种经济现象和组织行为,合作社的发展是农村市场化改革的产物,在其发展过程中,会在参与其中的多元利益主体之间衍生出各种庇护关系,并叠加形成更趋复杂的庇护关系网络。这类网络的形成与维系依赖于各个利益主体间频繁的互动、关系的培养与利益的杂糅,它意味着多元利益主体在合作社发展中构建起一个“闭合性结构”。由于这种关系网络的结构具有显著的“闭合性”特征,它会对没能进入关系网络的其他利益主体产生排斥效应,并以此反过来影响合作制度的演变轨迹和创新进程。

    本文将要论证的核心内容是:由于不同参与主体的利益诉求不同,资源禀赋差异较大,地方政府与企业、地方政府与农村能人、企业与农村能人、农村能人与普通农民之间极易形成多种形式的庇护关系,并且这些庇护关系叠加起来形成的关系网络会构成一种具有经济与社会排斥功能的闭合性的社会结构,从而将没能进入这种庇护型社会结构的其他利益群体和个人排斥在外,使其无法充分享受合作社的发展红利。

    三、庇护关系网络:影响合作制度变迁的关键因素

    府城县[③]是中国中西部地区的一个普通农业县,府城县合作社也是当前中国中西部欠发达地区县域合作社的一个典型个案。府城县拥有近150万人口,是全国粮食生产先进县。2007年9月,府城县成立了第一家合作社,到2013年8月底,全县已有合作社153家,其中,国家级农民专业合作社示范社1家,省级农民专业合作社示范社4家,市级农民专业合作社示范社3家。笔者接下来以府城县合作社为例,来阐释多元利益主体之间庇护关系的实践形态、形成机制及其对合作社制度设置与制度变迁的影响机制。

    (一)第一重庇护关系

    府城县合作社发展中形成的第一重庇护关系存在于地方政府、企业和农村能人之间,主要表现为三种模式:

    1.“地方政府+农村能人”模式。作为中央政策的执行者,地方政府是推动合作社发展的重要力量。《合作社法》的出台与中央政府相关配套扶持政策的推出,使培育和发展合作社成为地方政府掀起的新一轮“锦标赛”的重要竞争内容。由此,地方政府需要决定的是“支持谁”与“扶持谁”的关键问题。简单来讲,地方政府与农村能人的合作主要有两种实践形态:一是直接合作模式,即由县乡政府相关部门的工作人员直接与农民精英合作,共同组织当地农民发展合作社。在案例1和案例2中,地方政府农技部门的工作人员是第一时间创办合作社的主体力量,这是因为,他们既熟知地方优势产业的发展情况,了解当地农民的发展诉求,又容易赢得地方政府的信任,获取优惠扶持政策。二是间接合作模式,即由地方政府扶持农村能人组织农民创办合作社。随着合作社的不断发展,一些农村能人开始了解和认识合作社,进而积极与地方政府相关部门取得联系,努力争取获得地方政府的支持。正如案例3中的农村能人那样,他们逐渐顺利地进入地方政府的“视线”中,成为可供地方政府甄别、遴选与扶持的后备对象。

    例1:府城县黄花农民专业合作社A成立于2007年9月11日,是该县第一家合作社。合作社的发起人是县农业局经济作物站的技术人员,合作社的前身是府城县的一个黄花协会,目前的注册部门为县民政局。2008年,该合作社成为府城县第一家省级农民专业合作社示范社,获得省财政专项支农资金15万元。

    案例2:府城县柑橘农民专业合作社成立于2007年9月15日,是府城县第二家合作社。合作社理事长是市农校的毕业生,原在乡镇技术部门工作。合作社有生产基地10880亩,产量突破1万吨,产值2000多万元。从2008年到2012年,该合作社先后获得“省级农民专业合作社示范社”、“省先进农民专业合作社”,以及“全国农民专业合作社示范社”等荣誉称号,在当地有着广泛的社会影响。

    案例3:府城县黄花农民专业合作社B是当地农民精英积极响应县农办的号召,在乡党委、乡政府的直接领导下,在村组干部的协助下于2008年3月成立的。合作社的发起人是当地的几个农产品经纪人,合作社现有注册社员318户。该合作社在2009年成为省级农民专业合作社示范社,并先后多次获得各级政府财政专项支农资金的资助。

    无论是直接合作模式,还是间接合作模式,地方政府与农村能人都会在合作社发展过程中形成庇护关系。当扶持合作社发展被列入政府工作日程后,地方政府优先动员与涉农部门有着紧密联系的农技人员、乡村干部、农村能人等,通过他们组织农民快速实现合作社发展的增量目标。随着中央政府越来越重视合作社发展的质量,地方政府开始将“树典型”、“创建示范社”列为政府工作业绩考核的重要指标。正是在“示范社”工程建设上,地方政府与农村能人找到了合作双赢的谋利空间。这是因为“创建示范社”伴随着中央政府及省市级地方政府财政支农资金的转移支付,通过示范社建设,地方政府既能够增加政绩,又能够为相关部门谋取灰色收入。虽然国家财政支农资金多以项目制的专款专用形式输入乡村社会,但是,地方政府掌握着财政资源的“选择性再分配权”(熊万胜,2009)。由于中央政府无法掌握各地合作社发展的实际情况,即便中央政府可以预先制订各种遴选标准,也难以从根本上规避地方政府变通性的政策执行行为。如此一来,合作社要想获取国家财政专项支农资金,就必须争取地方政府的支持。而相对于普通农民,在政府部门工作或曾经工作过的农技人员,以及与地方政府有着长期合作关系的农村能人,他们资源禀赋良好,社会资本发达,政策信息接收机会多,更容易取得地方政府的信任。所以,他们比较容易成为合作社的创办者,他们领办的合作社也能够拥有更多获得国家财政专项支农资金的机会。

    然而,合作社要想真正申请到国家财政专项支农资金,还必须懂得项目运作的“潜规则”。黄花农民专业合作社B自成立以来,先后申请并“运作”过多个项目,但几乎没有一个项目的经费能够完全得到落实。因此,合作社申请项目,必须进行前期打理。如果合作社不愿意承担“运作”项目失败的风险,就等于放弃了获批项目的机会。所以,合作社要想持续拿到项目,获取“政策性收益”,首先要敢于“跑项目”;其次要谙熟项目运作中的非正式规则,通过与地方官员分利来强化双方的同盟关系。领办合作社的农村能人运作关系的能力越强,拿到国家财政专项支农资金的机会越多,与地方官员的分利同盟关系也就越牢固。反之,如果领办合作社的农村能人不懂得这种庇护关系的生成机制,或者不愿按照项目运作的非正式规则去经营与地方政府的关系,可能就会失去被地方政府庇护的资格,难以获取来自地方政府的各种扶持资源。

    2.“企业+农村能人”模式。20世纪80年代以来,国家积极采取财政与税收优惠政策扶持农业产业化龙头企业的发展,使地方政府和龙头企业建立起紧密的利益关系。《合作社法》第三章第十四条和第十五条分别规定:“具有民事行为能力的公民,以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体,能够利用农民专业合作社提供的服务,承认并遵守农民专业合作社章程,履行章程规定的入社手续的,可以成为农民专业合作社的成员”;“农民专业合作社的成员中,农民至少应当占成员总数的百分之八十”。按照以上规定,只要一个公司能够找到另外四个农民作为发起人,就可以组建合作社。同时,随着《合作社法》的生效,各种财政扶持、税收减免与金融服务等优惠政策相继推出,对涉农企业形成极大的利益诱惑。面对诱惑,很多涉农企业纷纷改头换面,成立合作社,以“新瓶装旧酒”的形式坐享农业生产经营组织体制改革的政策红利。例如案例4,合作社的一把手往往由企业里的管理者兼任,合作组织的管理权也基本上由企业所掌控,合作社实际上已经成为企业的内设机构或者衍生组织,其中绝大多数合作社沦为“空壳合作社”与“翻牌合作社”,只有合作之名而无合作之实。在企业领办型合作社中,企业与农村能人之间也存在着庇护与依附的资源交换关系:一方面,企业通过薪酬、分红等形式适当让利给农村能人;另一方面,农村能人帮助企业组织普通农民,降低企业与分散农户直接打交道的交易成本。

    案例4:府城县黄花农民专业合作社C成立于2009年3月,发起人是当地一个农业龙头企业(G食品有限公司)的总经理。该企业的主营业务之一即是黄花再加工,曾经自建有黄花生产基地1000多亩。2010年,该合作社成为省级农民专业合作社示范社。

    在“企业+农村能人”模式下的庇护关系中,企业占据着主导权,企业对农村能人采取的是“用防兼备”的管理策略。黄花农民专业合作社C的理事长在描述合作社的发展思路时指出,公司成立合作社时,主要是借助前期在农村的关系网络,邀请先前认识的在当地有影响的村干部、黄花生产大户加入合作社,并推举他们成为合作社的理事和监事。但是,合作社的运营资金,都由公司出。如果农民出资了,合作社的管理就很麻烦,意见难以统一,决策成本变高。现在合作社的事情,基本上都由企业掌控。由此可以看出,一方面,企业要想降低直接与分散农户打交道的交易成本,就需要通过组建合作社的形式笼络乡村社会里的能人,利用农村能人的能力、威信和权威等资源来间接整合利益相关的普通农民;另一方面,企业又想牢牢掌握合作社的经营管理权,不愿分权于农村能人及普通社员,自然也就不希望他们入股,以防止他们与企业争夺对合作社的控制权。所以,农村能人在享受企业庇护,获得周边农户没有机会获得的企业让利的同时,也在无形中放弃了在合作社中原本应该拥有的经营管理权。因此,这种庇护关系实质上往往是农村能人以权利让渡作为条件来获取庇护资格换取企业让利的一种权利与资源的交换关系。

    3.“地方政府+企业+农村能人”模式。无论是企业领办的合作社,还是农村能人领办的合作社,都难以充分发挥合作社“规模经济”与“聚集效应”的综合优势(赵泉民、李怡,2007),仍然需要地方政府的参与。先来看企业领办的合作社。案例4中,G食品有限公司领办合作社后,一方面需要不断强化与地方政府的庇护关系,以求谋得更多的“政策性收益”;另一方面需要与村干部、种植大户等农村能人合作,在不断整合分散农户的基础上扩大合作社的社员规模,拓展合作社的地域覆盖面。因此,企业在组建合作社时,既需要利用日常业务往来中与农村能人建立的直接性的关系资源,更需要利用政府所掌握的信息资源和政治社会资源。企业既可以通过地方政府拿到合作社所在地的村干部、种植大户等农村能人的名单,降低交易成本;还可以动员地方政府帮忙组织农村能人加入合作社,降低谈判成本。由此,企业在领办合作社追逐利润的过程中,既会向下与农村能人结成庇护关系,也会向上与地方政府巩固既有的庇护关系。

    随着合作组织的不断发展,在地方政府的扶持下,由农村能人领办的合作社也会提出新的利益诉求。首先是扩大社员规模的诉求。由于中央政府和省市县各级政府在遴选合作社示范社时都会提出相应的标准,而为了达到这些标准,农村能人领办的合作社也会像企业领办的合作社那样借助地方政府的各种资源扩大社员规模,案例3中领办合作社的农产品经纪人就采取了类似的发展策略。其次是稳定农产品价格的诉求。黄花是府城县的传统特色产业,当地老百姓多有种植。农产品经纪人带领农民组建合作社后,虽然合作社的经营规模相比农产品经纪人先前的经营规模有了很大的提升,却仍然无法掌握黄花的市场定价权,依然会饱受市场价格波动之苦。为此,领办合作社的农村能人会积极寻求地方政府的庇护。在府城县,地方政府提供的帮助包括:①直接的收购补贴。2013年,合作社在黄花销售旺季每收购1吨黄花,政府给予100元的财政补贴。②间接的收购保障。即让农村能人与地方上的农业龙头企业合作,由农村能人领办的合作社负责收购黄花,由农业龙头企业负责以不低于政府保护价的市场价格进行二次收购。2013年,黄花农民专业合作社B就卖给G食品有限公司700吨黄花。不仅是黄花产业,其它产业领域合作社的情况也大抵如此,例如,案例2中的柑橘农民专业合作社也与当地一个食品加工企业签订了这种代购合同。所以,“地方政府+农村能人”模式下发展起来的合作社与“企业+农村能人”模式下发展起来的合作社往往会在发展中殊途同归,走向“地方政府+企业+农村能人”模式,构建起更加复杂、趋向多圈层性的庇护关系网络。

    (二)第二重庇护关系

    府城县合作社发展中形成的第二重庇护关系存在于农村能人和普通社员之间。作为行动者,农村能人和普通社员的个体行动及其参与合作社的集体行动也会受到村庄社会结构的约束,受到农民“自己人”观念的影响。在传统的中国乡土社会中,农民长期遵循着家族利益重于个体利益的家族集体主义行为逻辑(杨国枢,2008)。经过近代以来社会主义革命和消费主义导向的市场经济的冲击,农村社会里的现代性因素日益增多,乡村宗族势力正在碎片化中进行要素的重组,实体意义上的宗族近乎瓦解,但是,潜存的宗族意识仍然在影响着农民的日常行动取向,构成农民“自己人”观念的基本来源(赵晓峰,2013)。杨宜音(2008)认为,转型期中国人“我们”观念形成的重要机制是“关系化”和“类别化”,中国农民正是通过先天的血缘关系来建立“自己人”概念的心理联系,并通过时有发生的内外群体[④]之间的竞争和较量来判别和区分“自己人”与“外人”。“自己人”观念的存在,使农民容易对“自己人”群体中的人产生信任,而难以对“外人”产生普遍性意义上的信任。因此,农民内外有别的“自己人”观念会对合作社的发展产生重要影响。在实践中,这种以血缘关系为基础形成的“熟人信任”成为中国农民走向合作的基本行动逻辑。这种行动逻辑虽然可以促使个体农民在迎接市场挑战时走向合作,促进合作社的建立和发展,但也会限制合作对象的增加和合作规模的扩大,从而对合作社向更大规模、更大地域拓展产生制约效应(赵泉民、李怡,2007)。

    信任是合作的基础。农民特殊的信任结构对合作社产生的直接影响是现阶段合作社的社员多来自单个村庄,“一村一社”及“一村多社”现象较为普遍(赵晓峰、王艺璇,2013),府城县合作社的发展现状也不例外。不仅如此,农民的“自己人”意识与特殊的信任结构也会对农村能人与普通农民之间关系的形成机制产生不容忽视的影响。因为同是“自己人”,一方面,普通农民对内群体里自然生成的能人具有先天的认同感;另一方面,各种类型的能人也会对内群体里的村民有着庇护的责任感。由此,农村能人在领办和经营合作社的过程中会与普通社员结成一种双向依赖的庇护关系:农村能人需要普通社员的信任、效忠和支持,普通社员则希望从农村能人那里获得尽可能多的合作收益。由于普通农民比较倾向于信任和支持“自己人”中脱颖而出的农村能人,而不信任“外人”群体中的农村能人,除非合作社在创建与发展过程中构建起一个能够容纳各方势力的均势型的权力结构,否则,合作社的社员规模就会极其有限,辐射能力也难以提升(赵晓峰、王艺璇,2013)。案例3中的合作社B在创建初期,社员的来源就主要集中于先锋村,合作社的理事会和监事会分别各由5个农村能人组成,构建起了所在村庄中的每个“自己人”群体在合作社中都有“代表”的均势型权力结构。应该说,初创阶段的黄花农民专业合作社B是当前中国农村村域合作社发展的基本形态。如果领办这些合作社的农村能人不能在推动合作组织发展的过程中与地方政府、企业等外来力量建立起复杂的庇护关系网络,往往就难以扩大社员规模,合作社也难以获得规模经济与聚集效应的综合优势,最终将陷入维持性发展状态。

    (三)庇护关系的实践形态及其对合作社发展的影响

    由此,多元利益主体在合作社发展过程中形成了双重的庇护关系(如图1所示),并主要表现为以下五个方面:第一,地方政府给予农业龙头企业各种优惠政策,大力扶持其领办的合作社发展;受扶持的农业龙头企业则要迎合地方政府的政绩工程,满足地方官员的要求,包括以保护价敞开收购正式社员及非社员的农产品等。第二,地方政府扶持农村能人领办合作社,帮助其申请各种财政项目,扶持合作社发展;农村能人像农业龙头企业一样,既要依附地方政府,配合地方官员的工作,还要遵循项目运作的潜规则,让利给相应部门或地方官员。第三,企业吸纳农村能人加入合作社,并让利给他们;农村能人则要协助企业整合分散的农户,配合企业的市场行为,满足企业的发展诉求,并放弃对合作社的决策与管理等权力。第四,农村能人通过按购买价高于市场价收购产品的一次让利和按惠顾额返还的二次返利等措施,优先吸纳“自己人”中的普通农民成为正式社员;而正式社员则要效忠农村能人,维护其在合作社中的地位和权威。第五,农村能人以保护价、与正式社员同价、高于市场价但低于正式社员收购价收购产品等一次让利措施维系与非正式社员的关系,扩增货源;非正式社员则依附于农村能人,放弃索取与正式社员均等的合作权利。

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图1  多元利益主体之间的双重庇护关系

    上述前三个方面中的相关关系属于第一重庇护关系的范畴,后两个方面中的相关关系属于第二重庇护关系的范畴,而这五种相关关系在单个合作社的发展中可能全部存在。如果将多元利益主体在府城县上百家合作社发展过程中形成的这些庇护关系叠加起来,无形中已经构建起一个复杂的蜘蛛网状的庇护关系网络,并且,这种庇护关系网络在实践中呈现出一定的圈层性。从地方政府、企业,到农村能人,再到普通社员,各个利益主体拥有的资源禀赋具有较大的差异,在庇护关系网络中所处的位置各不相同,越靠前的利益主体的位置越中心,越靠后的利益主体的位置越边缘。在合作组织发展与合作制度创新及变迁的过程中,各个利益主体能够产生的支配与决定作用也有极其明显的不同,从而对合作社发展产生着非常复杂的影响。

    由此,结合本文第二部分的理论探讨可以发现,多元利益主体在参与合作社发展的过程中正在形成一种建立在交往频繁、联系紧密基础之上的渐趋稳定、日益牢固的社会结构。复杂的庇护关系网络与庇护关系实践形态使这个庇护型社会结构具有越来越显著的“闭合性”特征,并在实践中衍生出一种结构性的排斥机制,对资源禀赋较差的利益主体及其领办的合作社发挥着强烈的排斥功能。在府城县合作社的发展中,这种“结构性排斥机制”表现为两种类型:

    第一是参与资格排斥。首先表现为对普通农民参与合作社发展的资格排斥。案例2中的柑橘农民专业合作社受益于其官方背景,在发动农民筹备建立时,就收到了700多个柑橘种植户的入社申请。合作社领办人从中筛选出398户批准为正式社员,同时要求每个社员缴纳入社股金100元。随着合作社业务覆盖地域的不断拓展,非正式社员的数量越来越多,更多的农户向合作社递交了入社申请,但是,到2013年11月底,合作社的正式社员规模没有发生丝毫变化,而正式社员联系的农户数量则达到了4980户。这些非正式社员虽然要按照合作社规定的标准统一生产,与合作社也有业务往来,却没有按交易额分配合作社可支配盈余的资格。由此,从表面上看,普通农民未能参与合作社是因为合作社通过设定某种门槛构建筛选机制而衍生出来的问题。尤其是在合作社发展初期合作效益不明显的时候,普通农民普遍存在着“等等看”的心理,即便是加入合作社的普通社员,也大多存在着“搭便车”的思想。然而,随着合作效益的提升,越来越多符合入社条件的农民想要加入合作社,也不会被领办合作社的能人所接纳。因此,从本质上看,这个问题是由领办合作社的企业和农村能人利用自身的优势条件不愿意让权分利给普通农民造成的。其次表现为对一般的农村能人领办的合作社分享政策性收益和提升合作收益的资格排斥。能够领办合作社的农民,往往都是乡村社会里的能人。但是,各个农村能人的政策敏感度、拥有的政治社会网络资源、经营管理能力等资源禀赋仍有较大的差异。他们作为“自己人”群体中的佼佼者,能够依赖内群体里村民的信任,脱颖而出成为合作社的领办者,但是,他们却很少敢于与地方政府和企业打交道,难以使他们领办的合作社进入地方政府和企业的庇护体系中。离开地方政府的庇护,他们领办的合作社就失去了获取国家财政专项支农资金的机会,丧失了分享政策性收益的资格。此外,他们领办的合作社规模也会因此而难以扩增,只能依靠领办者在当地社区的信任网络资源扩大社员队伍。由于社员规模有限,业务量有限,这样的合作社也就难以与企业建立起紧密的合作关系,提升合作收益的空间自然狭小。府城县80%以上的合作社都属于这种类型,虽然合作社成立了,但经营业绩一直较差。

    第二是权利增长排斥。在蜘蛛网状的庇护关系网络的影响下,多元利益主体之间形成了一个针对“政策性收益”与“合作收益”的分利格局。在政策性收益方面,地方政府、企业和农村能人之间形成的庇护关系和同盟机制,使国家财政专项支农资金的分配止于核心社员;并且,越接近中心位置的利益主体,掌控项目资金的能力越强,能够分享到的份额越多;而普通社员与非正式社员则基本上被排斥在这个分利格局之外。对于领办合作社的农村能人来说,因为“跑项目”需要垫付资金,动用各种关系,还有可能“跑空”,再加上担心项目运作中的“猫腻”现象暴露会激发组织内部的权力斗争,他们倾向于将项目运作过程隐蔽化,只让少数核心管理层的农村能人知道相关信息。即便普通社员了解到项目运作的基本情况,试图通过协商谈判、越级上访等方式争取分享国家财政专项支农资金的权利,其捍卫法定权利的行动也会因为无法打破地方政府、企业与农村能人之间盘根错节的庇护关系网络而失败(赵晓峰、刘成良,2013)。在合作收益方面,企业和农村能人往往在创办合作社的初期阶段即依托自身明显占优势的资源禀赋,掌握了合作社的实际控制权。随着合作社的不断发展,企业和农村能人对合作社的支配权力很有可能会有增无减。在合作社发展过程中,不同社员初始的资源禀赋差异会带来合作社成员的异质性,引发合作社成员分层现象。成员分层会形成不对等的权力格局,使资源要素自下层成员向上层成员集聚,但资源要素收益分配却跟资源要素贡献不对称,往往是分配给上层成员的多而分配给下层成员的少。由此,在缺乏外部刺激时,资源要素收益自上而下剥离分配仍会造成各层成员新一轮的资源禀赋差异,逐渐使下层成员依靠固有要素去参与合作,而上层成员走向多要素合作(何安华等,2012)。并且,合作社的这种发展趋势会使组织的主要权力越来越牢固地掌握在企业和农村能人手中,使普通社员在合作社中获取合作收益的能力不升反降。

    合作社发展中形成的结构性排斥机制,使多元利益主体在分享政策性收益和合作收益的过程中衍生出了一种分利秩序(李祖佩,2013)。在这个分利秩序中,处于庇护关系网络核心位置的地方政府、企业和农村能人分享合作权益的能力越强,得到的好处越多;而处于边缘位置的普通社员与非正式社员分享合作权益的能力越弱,得到的收益越少。资源禀赋好的利益主体得大利,资源禀赋差的利益主体得小利的分利秩序的形成,必然会导致当前中国合作社的发展背离国际合作联盟规定的组织宗旨和现行法律的基本规定,使普通社员和非正式社员的合作权利不能从根本上得到维护。由此,合作制度异化的特征自然就比较明显,普通农户的合作权利也会受损。而这还会使合作社背离益贫性的合作宗旨,加剧农村社会分层和农户阶层分化的趋势。

    四、结论与讨论

    本文的理论贡献在于指出地方政府、企业、农村能人、普通社员之间存在着一种复杂的庇护关系网络,由此衍生出的庇护型社会结构阻隔了中央政府与普通农民的连接机制,使国家推出的引导与扶持合作社发展的法律与政策难以取得预期的效果。在地方政府、企业与农村能人之间形成的第一重庇护关系的影响下,虽然企业与农村能人领办的合作社没能建立起规范化的运作制度,但是,在地方政府的庇护下,它们被包装成了示范社,基本上垄断了财政资源和优惠政策的优先享受权。而在农村能人与普通社员之间形成的第二重庇护关系的影响下,一方面,如果无法得到地方政府与企业的帮扶,合作社的规模难以扩大,增收效益极差;另一方面,弱势的普通社员与非正式社员很少会主动争取正当的合作权益,从而使农村能人能够如愿地构建起对己有利的产权制度、治理结构与管理机制。

    在现阶段,异化状态的合作制度已在很大程度上被参与其中的多个利益主体所承认和接纳,制度变迁的路径依赖正在形成。因此,可以说,多元利益主体在不断的互动与博弈中生成的庇护关系网络,由于衍生出了非常强大的结构性排斥功能,实际上已经成为阻碍合作制度创新的结构性力量。所以,现阶段异化发展的合作社既不完全符合国家的政策意图,也不利于真正保护弱势农户的正当合作权益,具有明显的权宜性和过渡性。这就亟需通过制度创新引导合作社探索构建符合合作社基本宗旨与现行法律规定的产权制度、治理结构与管理机制。合作社的可持续发展,需要在新一轮合作组织与合作制度变迁的过程中,通过使用各种政策工具,打破庇护关系网络的束缚、削弱庇护型社会结构的影响、调整国家与农民之间的连接机制、重塑各个利益主体的行动逻辑来实现。
 
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作者单位:1西北农林科技大学农村社会研究中心
2西北农林科技大学人文社会发展学院
          
(责任编辑:高  鸣)
本文发表于《中国农村观察》2015年第2期
责任编辑:gzxc
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