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赵晓峰:村治变革:地方经验、专家“偏见”与顶层设计
2016-04-09 19:33:10 来源: 作者:赵晓峰 潘东葳 【 】 浏览:842次 评论:0
村治变革:地方经验、专家“偏见”与顶层设计

——兼评《城乡统筹进程中的乡村治理变革研究》

赵晓峰,潘东葳


      [摘 要]村治变革的实质是乡村治理制度创新。当前中国农村正处于剧烈的社会变迁期,国家政权建设也进入到了大力发展国家基础权力的阶段,乡村治理面临着复杂的现实局面。新形势下的村治变革,既需要决策层的“顶层设计”,也需要源自于试验区的地方经验,还需要容得下意见相左的专家“偏见”,从而更好推进“三位一体”多方参与的制度创新。

      [关键词]村治变革;地方经验;专家“偏见”;顶层设计;制度创新

      [中图分类号] F325 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4479(2014)01-0092-04

一、重视地方经验的乡村治理制度创新

      村治变革的实质是乡村治理制度创新。20世纪80年代初期,随着家庭联产承包责任制的逐步推广,旧有的公社体制已经难以适应农村经济体制变革引发的政治社会发展形势的需要,乡村治理亟待通过制度创新构建新的善治模式。在这样的时代背景下,广西北部宜山、罗城一带的农民为了解决村庄内部公共事务无人管理的难题,自发组建了村民委员会,由村民自己选举领导人,自己制订章程,实施自我管理。如分田到户的制度创新一样,村民委员会的地方经验也引起了国家的高度重视。1982年通过的《宪法》第111条规定:“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”1983年10月,在《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》中,进一步强调在撤社建乡的过程中,应设立村民委员会,并明确规定村民委员会是基层群众性自治组织。到1987年,全国人民代表大会常务委员会讨论通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,各地纷纷开始贯彻落实村民自治制度。由此,中国乡村确立起了“乡政村治”的治理新模式。

      中国的改革起始于农村,农村的变革归因于农民“伟大的作为和历史的首创精神”。新中国成立以来,每当国家创设的制度安排不能满足农民需要的时候,农民就会从地方社会汲取传统资源,并结合新的政治社会形势,因地制宜地进行制度创新,以自己的行为不断冲击和突破体制性障碍,创造出新的体制和行为模式。无论是建国初期的“生产力暴动”,公社时期的“瞒产私分”、“自由买卖”,还是改革开放以后的“乡镇企业”、“村民自治”与“农民流动”,都是中国农民积极推动的制度创新行为,既改变了自己的命运,也推动了整个体制的变革。正如邓小平在“南巡讲话”中所说:“农村改革中的好多东西,都是基层创造出来的,我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”〔1〕鉴于此,徐勇用“基层社会与创造性政治”的分析框架来解读中国农村政经体制变革的基本逻辑,认为在当代正是农民改变了中国。〔2〕从中可以看出,中国当代乡村治理制度的创新都非常重视地方经验。

二、村治变革:地方经验与顶层设计相结合的比较优势与不足

      当今中国处于一个大规模制度变迁的时代,制度变迁是由占据不同利益的个人和群体相互作用而推动和约束的,同时,不同群体和个人的行为又受其所处场域的制度逻辑制约。所以,制度变迁的轨迹和方向取决于参与其中的多重制度逻辑及其相互作用。〔3〕在当代中国乡村治理实践中,既存在政策、法律法规和规章等正式制度,又存在人情、面子、关系、常理等非正式制度,基层社会充斥着半正式与非正式的技术性治理行为。由于这些正式与非正式的制度,各自都有着自己的合法性声称来源,双方有着不同乃至对立的原则,导致基层治理往往会陷入规则博弈的丛林逻辑之中。各种利益主体都倾向于选择对己有利的规则体系,多方博弈的结果随着利益和力量的变动而不确定,通常力量大者对规则的选择及确定更有影响力。〔4〕由此,在现代国家建构的过程中,如何确立起统一的制度体系,并以此来整合社会,就成为树立国家权威的基本手段,也成为政府推动制度创新的基本方向和目标。

      改革开放伊始,中国政府转变治理理念,不断加快依法治国的行政体制科层化改革进程。进入新世纪以后,仅在2001年前后,政府就大幅度修订了两千余件法律、法规和规章及十万余件地方性法规和规章,行政科层化的治理改革已经成为推动社会建设的根本机制。由此,改革前的总体性支配权力逐渐被一种技术化的治理权力所替代,法治化、规范化、技术化和标准化成为行政建设和监督的核心议题。〔5〕显然,技术性治理的兴起是国家基础权力发展的必然结果。迈克尔•曼将国家权力区分为专断权力和基础权力,并认为现代国家应着重发展的是基础权力。国家基础权力不同于专断权力,它可以是专制的,也可以是非专制的,集中表现为一个中央集权国家的制度能力,而制度能力则旨在贯穿其地域,以及逻辑上贯彻其命令,从本质上看是一种国家通过基础设施,渗透和集中地协调市民社会活动的权力。〔6〕发展国家基础权力,在很多人看来,即是要构建现代公共服务型政府,建立起普适性的现代公共治理规则体系,并以此取代地方社会里通行的特殊主义取向的非正式的规范,以强化现代国家的制度能力。

      与此同时,近些年来,中央政府不断强调要重视改革的顶层设计。温家宝在《2011年政府工作报告》中即指出,要“更加重视改革顶层设计与总体规划”,“进一步加快推进社会主义新农村建设”。在改革的过程中,突出顶层设计的重要性,意味着要高度重视理论的先导性,而不能一味地“摸着石头过河”。由于当前中国经济社会发展处于重要的战略机遇期和矛盾凸显期,强调理论先行,加强国家的顶层设计能力建设是时代发展的客观诉求。然而,如果没有丰富的实证依据,过于强调各领域体制改革的“顶层设计”,即便是制定出了完美的制度体系,也会因其难以与承载制度的社会基础相容而产生不良的社会影响。为了避免改革带来可能的负效应,提高制度创新的效率,国家采用了设立“试验区”的办法,将改革顶层设计与地方试验的经验相融合,走政府主导体制创新模式的改革路径。根据《中国统计年鉴2012》的资料显示,到2011年底,全国共有284个地级市,2853个县(市辖区、县级市与自治县),40466个乡镇。无疑,中国仍然是一个地域辽阔、区域间经济社会发展水平非均衡的大国。因此,当中央政府试图推行一项新的政经体制改革时,为了避免体制变革带来不确定乃至不可控的风险,一般都会先确定改革的基本方向,释放政策意图,委托和授权地方政府进行改革的试点,进而从中总结经验,发现规律,以有利于调整政策目标,创设政策工具,最后逐步在全国推广,并在推广的过程中不断修改完善,直到完全确立起新的治理模式。也就是说,中国制度创新的主要路径即是先局部试点后全面推广。〔7〕而这构成了当代中国乡村治理制度创新的基本经验,无论是农业税费改革,还是乡村体制变革,都采用了这样的改制方法。

       “地方经验+顶层设计”的制度创新探索模式,是中国政府推动规划性社会变迁的重要实践机制,既反映了中央政府的政策意图,又尊重了地方政府的创新经验,具有较强的比较优势。但是,这样的制度创新模式并不完美,仍有着难以屏蔽的缺陷,并主要表现在三个方面:

      一是受潜存的“锦标赛体制”的影响,地方政府竭力追求政绩,在制度创新中容易出现“一窝蜂”现象。周飞舟对大跃进时期的“锦标赛体制”进行了详细论述,并认为高度集权的体制会周期性的产生锦标赛的内在需求,只要条件成熟,地方政府的锦标赛就会随之展开。〔8〕这样的现象在中国乡村治理制度的创新实践中曾经多次发生,以农业税费改革为例,2000年相关试验在安徽省展开,2004年温家宝宣布中国政府将在5年内全面取消农业税,但是仅仅过了2年的时间,到2006年全国所有的省及直辖市都已取消了农业税。与此类似的还有乡村体制改革,从2002年到2006年,全国大多数地区都快速推行了撤乡并镇、合村并组、撤销村民小组长等一系列基层体制改革,各个地方的政府都生怕自己在新的体制改革浪潮中落后。然而,过快推进的改革,使地方政府难免在改制过程中顾此失彼,税费改革及乡村体制改革虽然减轻了农民的显性负担,缓解了中央政府与农民的关系,但是也带来了严重的负面效应,给农民日常的生产生活造成了新的困难。〔9〕

      二是受“地方政府公司主义”逻辑的影响,地方政府急于从中央政府的改制新举措中寻找谋利的机会,纷纷推行政府主导的改制试验。一旦一个新的有利可图的改制意见出现,各地政府往往会推出各种改制思路,推行新的改制行为,易于在某一领域造成新时期的“大跃进”现象。以农村产权制度改革为例,国土资源部于2005年下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》,其政策本意是在城镇化过程中,通过拆旧建新及土地复垦,实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少、农田质量不降低,用地布局更合理的土地整理目标。但是在地方政府操作的过程中却出现了诸多的违规行为,一些地方在试点中片面追求城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点、违背农民意愿强拆强建……为此,2010年,国务院又下发了《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》。即便如此,拆迁征地逼农民上楼的现象仍然经常见诸报端。

      三是受中国农村区域差异的影响,基于局部地区制度创新试验的经验,难以照搬到其它地区。正如江村不能代表中国所有村庄一样,一个地方的制度创新经验也难以直接适用于中国所有的农村地区。由于各个农村地区在种植结构、居住形态、生态多样性与生态稳定性、开发难易程度、战乱扩散难易程度、文化传播便利程度等方面都存在着历史性的差异,必然会在村庄社会结构与区域社会性质方面呈现出多元化的特征。〔10〕村庄社会结构与区域社会性质不同,外来的政策、法律和制度进入地方社会的难易程度也就不同。比如取消农业税费以后,江西赣州和湖北大冶等地兴起了新农村社区建设理事会,较好地解决了当地的公共品供给问题,但是,如果将这样的组织制度创新方式推广到其它地区,却未必理想。〔11〕

三、乡村治理制度创新应容得下观点相左的专家意见

      综上所述,“顶层设计+地方经验”的乡村治理制度创新探索模式仍需进一步完善。笔者看来,其中的关键在于乡村治理制度创新尚需容得下观点相左的专家意见,逐步探索形成“三位一体”的制度创新探索模式。

      目前,学界关于社会科学研究是否应该以及如何坚持“价值中立”原则的相关争论仍然此起彼伏。其实,在韦伯那里,“价值中立”与“价值关联”之间的辩证关系已经得到了较为妥当的处理。“价值关联”主要体现在研究课题的选择上,一旦研究者根据自己的价值观念,选择了感兴趣的研究课题,就必须搁置自己的价值观,不能将自己的价值观强加于资料之上,而应该遵循他所掌握的资料的引导。同时,研究者也不能超越自己的本分,从“实然的判断”推导出“应然的判断”,不能去处理价值判断的问题。因此,“价值关联”体现在课题的选择阶段,而“价值中立”则伴随着整个研究的过程,直到得出研究结论。虽然韦伯的区分已经比较明晰,但是作为客观社会事实的研究者,谁也难以保证在资料解释时的价值中立性。〔12〕所以,整体来看,韦伯的观点仍有着较强的理想化色彩。

      由此可以看出,在社会科学研究中,“价值中立”是研究者理想的一种学术追求,而“价值关联”则是实践中的一种学术常态,尤其对于应用型研究来说,更是如此。不同的学者,所属学科不同,知识背景不同,理论储备存量不同,资料掌握丰富程度不同,资料分析归纳能力不同,路径依赖也不同,对于同一事物得出不同结论自然也是社会科学研究中的必然现象。所以,在当代中国乡村治理制度创新的实践探索中,关键不在于研究者是否坚持了“价值中立”的原则,而在于决策者是否重视了观点相左的专家意见。然而,并不是所有的政府机构和政府官员都能听得进“逆耳忠言”。虽然作为试验区,地方政府不用承担制度创新可能失败的政治风险,但是出于部门利益和地方政绩的考虑,它们往往倾向于选择与己观点一致的学者作为智囊,协助其论证改制政策的合法性与合理性。这就容易使中央政府听不到批判的声音,对改制试验成效的认识失之偏颇,不利于全国适用的统一的制度规则体系的构建。

      因此,相比于持肯定态度的专家意见来说,持否定态度的专家“偏见”更值得引起相关政府决策及政策制订部门的重视。由于“价值中立”过于理想,学者们的研究大多都潜藏着有意或无意的价值判断,如果不能广开言路,听任“一言堂”现象的泛滥,必然会使决策部门对改制可能引发的负面效果认识不够,进而影响改制的正常进行。当前的中国乡村社会处于“千年未有之大变局”的时代,要想顺利推行一项乡村治理制度的变革,既需要继续完善“社科专家走基层”的活动机制,使社科专家能够在“顶天”与“立地”中提高自身对相关问题或社会现象的全面把握能力,提出行之有效的政策建言,也需要决策层能够容得下不同专家的“偏见”,听得起学者们的尖锐批评,综合各方观点,考量各方论据之后修订政策目标,完善政策工具。

      正是因此,王习明带领课题组成员深入试验区搞调研,基于一手材料撰写出版的《城乡统筹进程中的乡村治理变革研究》一书理应引起决策层,尤其是成渝试验区相关政府部门与政府领导的重视。在该书中,王对成渝试验区推行的农村基层组织制度创新、农村产权制度改革、农村公共服务制度创新及城乡统筹的农村治理机制创新等试验内容进行了详细论述,对改制的内容及成效既有肯定的一面,也有提出质疑的一面。其中,王关于农村土地制度改革中出现的虚化集体所有权的同时过于强化农民个体承包权的“偏见”尤其值得关注。从完善村治变革模式的角度来看,王的“偏见”值得重视,王的批判精神也值得尊重。只有将地方经验、专家“偏见”与顶层设计三者紧密结合,才有可能制订出趋于完善的乡村治理制度,也才有可能切实推进城乡统筹发展的一体化进程。
 
参考文献:

〔1〕邓小平:《邓小平文选》,人民出版社,1994年,第323页;
〔2〕徐勇:《农民改变中国:基层社会与创造性政治》,《学术月刊》,2009年第5期;
〔3〕周雪光、艾云:《多重逻辑下的制度变迁:一个分析框架》,《中国社会科学》,2010年第4期;
〔4〕张静:《土地使用规则的不确定:一个分析框架》,《中国社会科学》,2003年第1期;
〔5〕渠敬东、周飞舟、应星:《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》,《中国社会科学》,2009年第6期;
〔6〕迈克尔•曼:《社会权力的来源》(第二卷•上),上海世纪出版集团,2007年,第68-69页;
〔7〕王习明:《城乡统筹进程中的乡村治理变革研究》,人民出版社,2012年,第7页;
〔8〕周飞舟:《锦标赛体制》,《社会学研究》,2009年第3期;
〔9〕赵晓峰:《重读税费改革:国家、集体与农民关系的视角》,《人文杂志》,2010年第3期;
〔10〕贺雪峰:《论中国农村的区域差异:村庄社会结构的视角》,《开放时代》2012年第10期;
〔11〕赵晓峰、刘涛:《农村社会组织生命周期分析与政府角色转换机制探究》,《中国农村观察》,2012年第5期;
〔12〕周晓虹:《再论“价值中立”及其应用限度》,《学术月刊》,2005年第8期。

作者简介:

赵晓峰,西北农林科技大学农村社会研究中心研究人员,人文学院讲师,博士;
潘东葳,华中科技大学法学院研究生,中国乡村治理研究中心研究人员。

责任编辑:gzxc
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