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刘勤:村庄成员权与农地承包权从契合到错位的社会后果探析
2016-04-09 19:57:53 来源: 作者:刘勤 【 】 浏览:959次 评论:0

    简介: 村庄成员权与农地承包权的初始契合随村庄成员数量和农地政策变动而错位。两权错位中村庄成员分化,导致集体权属虚化、治理资源匮乏、社区认同消解、道义观念分化等共同体瓦解的社会后果。在稳定农地承包权基础上,现行农地制度需要服务于新农村建设的村庄生活共同体的再造。

村庄成员权与农地承包权从契合到错位的社会后果探析
 
刘勤  周静
 
    内容摘要:村庄成员权与农地承包权的初始契合随村庄成员数量和农地政策变动而错位。两权错位中村庄成员分化,导致集体权属虚化、治理资源匮乏、社区认同消解、道义观念分化等共同体瓦解的社会后果。在稳定农地承包权基础上,现行农地制度需要服务于新农村建设的村庄生活共同体的再造。

    关键词:村庄成员权;农地承包权;错位;社会后果;制度调适
 
一、引言

    村庄成员权是村庄成员互动行动的共同体规定,体现乡土性的社会关系。在传统社会,村社成员相对稳定。封闭的村庄形成了同居共财、生存伦理、互惠观念等传统,导致村落土地占有关系的相对稳定。土地买卖需经村社认可,村社成员享有优先购买权。依赖于族田等土地资源,村社供给成员所需公共物品,维持共同体边界,建构共同体秩序。

    村庄成员权对农地制度的影响既反映了旧传统,也体现出新传统。村庄集体所有、家庭承包经营的农地制度是当代中的基本制度之一。这一制度是二十世纪三次土地革命战争催生的制度,是国家权力侵入农地产权的形成过程。[1]村庄成员及其权利,正是迎合低成本地建立国家与农民关系的设置结果。残缺的农地产权预留了国家权力再次进入乡村的制度条件。

    村庄成员权强调了成员与成员的关系,也强调成员与村庄的关系,是成员融入村庄被认可的逻辑关系。农地集体所有设定了村民对土地占有、使用、收益等相关权利主要源于村庄的成员身份。土地的非农使用为东部发达地区村庄或城郊村提供了巨额资源和较强资源再分配能力,围绕是否具有资源分配的资格的村庄成员权问题更为显著,由此形成复杂的身份认同。

    占全国95%的农业用途的土地也关联到村庄成员权,对农地承包经营制度产生影响,只是尚未引起足够的重视。自落实稳定农地承包经营权,农地承包期再延长30年的制度设计成型,村庄成员权与农地承包权从契合到错位,引发了一些村庄社会后果,需要农地制度进一步调适完善。
 
二、村庄成员权与农地承包权的契合

    农地村庄集体所有是农业合作化中确立的集体农民共同占有土地的公有制形式,是一定社区范围内的农民集体共有的所有权形式。国家政权下沉中强力建立的农村集体经济组织收回了农地和其它生产要素。三级所有、队为基础的制度安排形成村庄(社队)成员权与土地权利密不可分,村庄成员无差别地占有、使用、收益、处置等土地权利。

    实行农地承包经营制度后,农地所有权仍归村庄集体所有,拥有最终处置权。属于村庄成员的农民享有农地承包经营权,即占有、使用和一部分收益权。获取成员权需进入村庄共同体,包括自然边界,进入村民交往的空间范围;社会边界,获得成员身份的社会或法律确认;文化边界,认同村庄生活的价值和面向。[2]村庄成员具有了自然、社会与文化三层意义,构成了由边缘到核心、由表层到深层的次序。

    土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利。[3]集体所有制在村庄己内化为成员权占有制,即在村庄内部形成了一种按社区成员资格按份享有土地使用权的制度安排。农地承包权实际是其社区成员权在家庭承包制下的实现方式。[4]村庄成员与土地的关系是,凡是本村成员均应有土地权利,凡是土地权利均应由本村成员平均分享。

    现实中,村庄成员权的土地权利表现为每个成员都有一份土地以承包经营,体现村庄成员的平等关系。农地平均分配采取了远近、肥瘦搭配,或者按照总人口数分配土地,或者按照每户劳动力数分配土地,或者按人口分配口粮田、按劳动力数量分配责任田的方式。据1984年冬至1985年春进行的全国抽查,农村集体经济组织中有70.1%按人口平均承包集体土地,21.3%按人劳比例承包,8.1%按劳动力承包。[5]与权利对应的成员义务包括向村级组织缴纳提留款、承担一定数量两工,和村庄内其它公益事业费用,维持村庄正常运转和积累壮大。

    农地承包经营权与村庄成员权的契合,形成了中国农村典型的“人均一亩三分,户均不过十亩”、且地块分散的现状。从生产资料角度看,家庭承包制无法缓解农民生存的紧张资源禀赋,但提高了劳动生产率和土地产出率。从生活资料角度看,家庭承包制无法解决村民的隐性失业或不充分就业问题从而供给丰裕生活资料,但提供了不可替代的就业保险与最低生活保障功能。限于人多地少的资源禀赋、短期内无法实现城乡一体的社会保障制度的现实,农地的村庄成员均等承包经营将难以短期改变。

    农地承包经营权与村庄成员权的初次契合并不能一劳永逸的解决问题,因为村庄成员有频繁的减少和增加变动。村庄成员的减少包括死亡、外嫁和进城生活的成员。村庄成员的增加包括娶妻、生子和迁移返乡的成员。村庄成员变动中的不同利益产生了维持村庄成员权还是稳定农地承包经营权的分歧。

    如果村庄农地总量在增长,增加的成员可从增量农地中实现承包经营权。实践中,村庄土地总量有限且为常量,需要农地承包经营权的相应变动才能维持两权契合。如果农地承包经营权不调整,长期以往,村庄成员的农地承包经营就不均衡。村庄成员无法获得农地承包经营权,导致两权错位从而危及村庄共同体的维系。这也是我国大多数农村地区农地承包经营“三年一小调、五年一大调”的根本原因。

    1997年全国农村固定观察点办公室的抽样调查显示,自20世纪80年代初家庭承包制以来,266个村中,进行过土地调整的村占80%,只有54个占20%的村未进行过土地调整。只调整过一次的村为72个,占27%;调整过两次的村为67个,占25%;调整过三次的村为49个,占15%;调整过四次的村为18个,占6.8%;调整过五次以上的村为15个,占5.6%。其中,因人口变动与耕地增减而调整的村占81%。[6]中国人民大学和美国农村发展研究所2005年组织的17省调查表明:自20世纪70年代末家庭承包制实施以来,被调查村土地调整次数的中位数为2次,74.7%的被调查村至少进行过一次土地调整,55%的村子进行过2次或2次以上的土地调整。[7]

    土地调整虽然频繁,但大多属于小调整。“打乱重分”、“抓阄排号”的大调整只是土地调整的一种极端形式。小调整不触及全体成员的全部地块,而只局限于部分成员,甚至只是部分成员的部分承包地块,通常是人口减少的成员退出承包土地调整给人口增加的成员,其他成员的承包土地不受影响。每年调整的地块仅占村社集体土地总数的不足1%。通过土地调整,从而缓解了村庄成员变动引发的成员权与农地承包经营权的错位危机,实现了两者的契合。
 
三、稳定农地承包权:从长期到长久

    农地承包经营权契合了村庄成员权,也引发了各级政府对农户土地权利不稳定的担忧。这种担忧既有自于现代国家的努力方向,也有来自于官僚体系的内在压力,还有来自于农户土地的使用方式。

    现代国家的努力方向,是解决如何低成本关联千家万户分散农民的问题。中国的现代化进程,应对“有规划的社会变迁”的要求,国家必须有效建立起与分散农户关联的组织方式,以期动员和引导农村社会向着规划的现代化目标。这个过程,既包括为工业化提供资本原始积累而从广大的分散农户提取资源的需求,又包括打破传统的家庭、家族、地域或宗教认同的阴影,让农民作为公民进入到民族国家的体系中来,还包括将农民组织和组织农民改善生产生活秩序,等等。土地制度是国家关联农民和治理农村的进入路径。稳定农地承包经营权,逐步限制国家在乡村社会的代理者的权限,使其成为国家政策的忠实执行者,并为国家进入乡村、关联农民提供了抓手,从而强化国家与农民直接关联。

    官僚体系的内在压力,提供了稳定农地承包经营权的要求。一些地方的农地调整中,村组干部借机谋取不当得利,包括其亲友多取的农地权利、税费负担等。村组干部也将农地调整转化为村庄治理的资源之一,如对农地需求满足的差异对待、机动地的使用与分配等。期间,农民权利观念的不断强化、税费负担增强沉重,许多纠纷由此产生,并有激化和引发农民上访的政治压力。地方政府担心该问题转化为农村不稳定的政治问题。此外,农地承包经营权调整属于村社内部的土地再分配,各级政府实际难以参与其中进行政策调控。较少的经济驱动和潜在的政治风险,导致官僚体系不鼓励农地调整。

    农户土地的使用方式也是不鼓励农地调整的压力来源。土地是一种可更新的生产资料,需要进行养护、地力培植等投资。投资周期快则数年,慢则十几年。承包经营期过段、调整配方,将导致农民掠夺性经营的短期行为,不利于土地养护和中长期投资,不利于农业发展后劲。

    鉴于此,农地政策不断强调稳定土地承包经营关系。为此目标,政策要求延长土地承包期限,并从长期稳定转向长久不变。1984年中央一号文件要求“土地承包期一般应在十五年以上。在延长承包期以前,群众有调整土地要求的,可以本着‘大稳定,小调整’的原则,经过充分商量,由集体统一调整。”政策要求稳定农地承包经营期限,但并未否定土地调整。在大部分农村,农地承包经营权的稳定和调整处于平衡状态。

    1993年《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见》指出:“在第一轮土地承包到期后,家庭土地承包期再延长30年。”“承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定。”农户土地承包经营权利得到政策的进一步强化,“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。

    1997年中央两办发出的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》再次重申 “在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变”。文件提出:“提倡在承包期内实行‘增人不增地,减人不减地’的办法”,还第一次提出了“允许土地的使用权依法有偿转让”。

    1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》再次重申了“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合双层经营体制必须长期稳定,任何时候不能动摇”、“稳定完善双层经营体制,关键是稳定完善土地承包关系。”

    政策主张逐步进入到法制程序,以法律形式规定农地承包经营权。2002年《中国人民共和国农村土地承包法》第20条规定“耕地的承包期为三十年。”承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品的权利。第21条规定“承包人应得的承包收益,依照继承法的规定继承”。第26、27条规定“承包期内,发包方不得收回承包地”、“承包期内,发包方不得调整承包地”。

    《中国人民共和国农村土地承包法》围绕增人不增地、减人不减地的方针,制定了固化村庄成员的农地承包经营权。2007年通过的《物权法》进一步建立了农地承包经营权的基本法律。《物权法》第126条第1款规定“耕地的承包期为三十年。”第126条第2款规定:“前款规定的承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”

    2008年,《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出了“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要稳定并长久不变”,改变了以前“确保农村土地承包关系长期稳定”,“赋予农民长期而有保障的土地使用权”的提法。将“长期”改为“长久”,一字之差,进一步显示了农地承包经营权固化的趋向。
 
四、两权错位的村庄社会影响

    村庄农地使用,在解放前的华南与华北广泛存在如成员权之类的地方性规范,起着基础性甚至主导性的构造秩序的作用。村庄成员权曾具有的基础性地位,这源于传统国家尚未具备直接关联农民的支配力。借助土地革命的规则调整,新中国在将村庄土地的其他地方性规范置于废弃或边缘的地位时,围绕服务于工业化的集体制度运作保留了村庄集体成员权。

    村庄成员享有村庄土地权利,农地承包经营权与村庄成员权的契合。但受稳定及固化土地承包经营权政策的影响,围绕成员变动的农地承包经营调整受到越来越多限制,越来越成为承包家庭的权利。农地承包经营期限从15年不变到30年不变,再到“长久不变”,就与变动的村庄成员发生偏离,导致具有村庄成员资格却无法实现农地承包经营权和享有农地承包经营权却不属于村庄成员的两种分离。

    依据是否具有农地承包经营权以及其村庄的关系,村庄社会产生出两权分离后的多种社会群体。一类是已经彻底脱离村庄的生产与生活,却仍然享有农地承包经营权的群体,包括在外工作的户籍迁出村民和在外务工并且能够在城市稳定生活的村民。

    一类是已经脱离村庄的生产与生活,其农地承包经营权被家人获得或继承群体,主要是外嫁妇女和去世人群。现有农地承包经营政策明确了外嫁妇女的农地权利,只是在农业型地区的妇女很少带走这一权利,一般留给了娘家兄弟。去世人群的农地权利则由其亲友继承。

    一类群体是仍然在村庄生产和生活却没有享有农地权利的农户,主要是分地后新生人口、嫁入的女性等,因为农地已承包完毕,且承包关系长久不变,难以享有农地权利。这类名义上没有享有农地权利的群体可能从家户内的去世长辈或出嫁女性获得农地权利,从而弱化农地权利的非均衡状态,但是家户之间的享有状况差异很大。

    此外,随着农地流转加快,村庄内出现非成员但通过流转获得农地经营的群体,如外来的承包户、农产品生产加工公司等。他们虽然生产、生活在村庄,但不是村庄成员,缺乏村庄认同,也不关心村庄维系和发展。

    部分村庄成员无法享有农地承包经营权所体现的村庄成员权,对村庄维系产生了深远影响。各项涉及农地的政策和法律无不指出土地的集体所有,在所有权与承包经营权之间划分出各自的权利与义务。但在两权分离的格局中,土地的集体所有渐趋虚化。农地政策和法律设计,甚少明确村社集体所有的领域和权利,相反设计了集体所有的义务承担和严格限制集体所有的具体实施。税费改革取消了村社土地所有者发包土地到农户家庭所收取的三提费用;农地承包经营权的长期稳定,弱化和禁止村社集体调整土地的行为;村社机动地基本被分完毕,新增人口无法实现成员权属,农户农地权益结构被固化给村级组织提供公共物品,实现公共服务形成了新的难度。农地村庄集体所有的基本制度层面显得无力尴尬。

    两权错位进一步加剧了村庄治理资源匮乏状况。治理资源是村庄集体供给公共物品、实现村庄治权的基本保障。农地为村庄治理提供物质性和非物质性两种治理资源。就物质性治理资源而言,农地提供了村治的经济基础和农民的利益诉求;就非物质治理资源而言,农地提供了村治的合法权威和乡村典章。两权错位减少了村庄治理资源,在国家资源下乡背景下,村级组织越来越缺少关联农民的制度性途径和主动意识,更愿意向上“跑步前进”。体现合法权威和乡村典章维护的村级组织在政策约束下越来越无为和遵循“不出事”的逻辑。[8]

    两权错位分化了道义公正观念。道义生存是农民生活处境下的生存建构,经恰亚诺夫、波拉尼、斯科特等人的实体主义论及。为了确保安全,小农以生存为主,建立避免风险的道义生存的伦理观念。这种伦理观念存在于村庄成员的农地权利。在农民收入增长速度缓慢,且增长空间有限、农村社会保障体系建立缓慢、农民非农就业不稳定等现实面前,农地还承担福利、就业、交往等其他保障功能。[9]农地承包经营权的成员平均获得和保留,体现村庄社会的道义公正观念。在两权错位中,村庄成员的道义公正观念不得不做出适应性变革,让位于理性效率的个体主义,农民孤立的承担风险。

    两权错位也在瓦解社区认同。村庄成员区分为失去和享有农地权利两种类型。失去农地权利的村庄成员外出务工,对村庄开始丧失归属感。享有土地权利的外出者迁入城市生活,继续享有土地权利,并进行土地流转。他们长期不在村生活,只关心土地收益,不关心村庄公共事务,对村庄没有归属感。转入土地享有了农地经营权的外村村民,获得了部分的农地收益,但他们很少能够融入到村庄生活进而成为村庄成员,也就不会产生对村庄的归属感。这些群体的出现,形成了村庄内部围绕农地权利的复杂关系,进一步分裂已经出现认同裂痕的村庄成员。享有农地权利且留守村庄的是中老年的村民,具有相似的村庄生产、生活和交往,具有村庄归属和认同,但整体在代际关系变革中处于不断边缘化的状况。

    城市化进程中的农民不仅包括农地权利问题,还涉及促进村庄成员的福利和权利,增强村落社区的社区权力问题。农民权利实现需要成本维护,其中包括了一定治理资源以维系秩序、供给公共物品的村庄治权。围绕农地权利的村庄成员出现高度分化,他们的处境各异,利益不同,在缺乏村庄集体维系情况下,村社认同受损,村庄共同体面临瓦解。
 
五、农地制度调适与村庄认同再造

    村庄认同在未来一段时期仍旧重要。按现有城市化速率、人口增长率和工业吸纳能力,未来30年,中国仍有半数人口生活在农村。农地制度调适需面对城市化的长期性,在城市化进程中建设村庄而非是破坏村庄。但又需看到,基于集体产权、血缘联系、地缘归属、行政规划建立起来的村庄共同体正在瓦解,其所具有的成员权也日益消解。如何重建城市化中的村庄共同体和村庄认同显得尤为迫切。

    农地承包经营权与村庄成员权的错位需要统筹应对,农地制度调适需有助于村庄认同再造。村庄成员的农地权利的合法退出能够有效缓解成员分裂,村组集体为成员农地提供服务有助于建立新的社区生活共同体,再造成员的村庄认同。
 
注释:

[1]温铁军.“三农”问题与制度变迁[M].中国经济出版社2009:9—18.
[2]贺雪峰.新乡土中国[M].桂林:广西师范大学出版社,2003:30.
[3]周其仁.产权与制度变革[M].北京大学出版社,2004:1—41.
[4]刘守英.土地制度与农民权利[J].中国土地科学,2000(3):1—9.
[5]何道峰.村级土地制度的变迁.载国务院发展研究中心中国农地制度课题组(编),1993:31—61.
[6]全国农村固定观察点办公室.当前农村土地承包经营管理的现状及问题[J].中国农村经济,1998(5):56—57.
[7]叶剑平等.2005年中国农村土地使用权调查研究—17省调查结果及政策建议[J].管理世界,2006(7):77—83.
[8]贺雪峰,刘岳.基层治理的“不出事逻辑”[J].学术研究,2010(6):32—37.
[9]刘勤.社会风险视角下的农村土地流转及其制度建构[J].创新,2011(6):113—116
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