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张红宇等:当前深化农村改革需要关注的十个问题
2016-04-11 20:03:15 来源: 作者:张红宇 张涛 余葵 刘涛 【 】 浏览:663次 评论:0
当前深化农村改革需要关注的十个问题

张红宇 张涛 余葵 刘涛

    土地制度、农业经营制度与农村产权制度改革是当前深化农村改革需要着力解决的三大问题,也是三中全会明确提出的重点任务。我们于近日赴浙江省杭州江干区、绍兴柯桥区、宁波余姚市、嘉兴平湖市等地进行了专题调研。从调研情况看,浙江作为我国改革开放的强省,也是农村改革的先行先试区。他们在当前改革中遇到的难题,很有可能是其他地区未来将要面临的发展瓶颈;在改革中探索出的有效经验和办法,也很可能是其他地区将来破解难题的重要参考。

    关于农村土地制度改革

    土地制度是农村最基本的经济社会制度,三中全会对深化农村土地制度改革作出了全面部署,提出了明确要求,今年主要是在承包地确权登记、土地流转和规模经营等方面加强引导、稳妥推进。

    1.开展承包地确权登记颁证浙江有比较好的基础。2003年,浙江省组织开展了延包后续完善工作,96.2%的农户签订了承包合同,94.1%的农户落实了承包地面积、四至、合同、权证“四到户”。省农业厅负责同志反映,通过延包完善,已基本解决承包地面积和四至问题,目前的确权登记试点主要着眼完善承包地块空间定位、登记簿等。平湖市同志认为,如果确权登记要管长久,建议二轮到期后,把地调一次,然后登记并长久不变。我们认为,开展确权登记颁证,重点是解决承包地面积不准、四至不清等问题,是对现有土地承包关系的进一步完善。对浙江省这类工作基础较好的地方,开展确权登记颁证工作应按照中央要求,“缺什么、补什么”,重点解决历史遗留问题,进一步明晰土地权属关系,既让农民认可,又能满足当前和今后农村发展需求,要通过土地确权登记颁证,千方百计增加农民财产性收益,夯实现代农业发展,特别是土地规模经营基础,发展壮大集体经济,促进农村生产力发展。

    2.土地流转中政府需发挥引导规范作用。宁波市在上世纪80年代末就面临大量农村劳动力转移导致土地撂荒问题,当地累计引进近10万外地种养能手来务农,约占当地农村劳动力总数1/4。到2013年底,浙江省承包地流转比例达到45%,宁波市62.9%,均居全国前列。从调研看,浙江省各级政府在规范承包地流转中,一是强化服务。全省91%的县、93%的乡镇和59.7%的村建立了土地流转服务组织。二是风险防范。平湖市出台文件,要求市、镇财政分别按每亩100元、流转经营主体按每亩300元缴纳保障金,用于出现风险时支付农户租金。同时,加大农业保险支持,全省已实现农户“零费用”参保。三是社会保障。不少地方探索建立土地流转农民养老保险制度,有的对整户流转土地的农户,给予每位老人每月50~70元的生活补助。总的看,浙江省这种服务不包办、引导不干预、规范不强迫,加强服务体系建设和完善流转机制的做法,值得各地学习借鉴。总之,土地流转既要充分利用市场配置资源的有效手段,同时考虑到承包地的特殊性,政府更需要加强引导,促进土地规范有序流转。

    3.规模经营收入要与当地城镇居民收入相匹配。2013年宁波市种植粮食的家庭农场平均经营耕地在300亩左右,户均年收入可以达到20万元。相毗邻的上海市松江区,种植粮食的家庭农场平均为113亩,户均年收入约15万元。同样种植粮食,松江区家庭农场规模虽然比宁波小,但当地财政每年每亩给予200元土地流转费补贴,购买农机按总价50%~70%补贴,而且粮食烘干设备、水利设施等全部由政府投入,这些足以弥补土地经营规模相对宁波较小而带来的收入差距。总的来看,两地家庭农场人均年收入都略高于当地城镇居民可支配收入。浙江省在家庭农场文件中明确提出,家庭成员人均纯收入要达到当地农民的2倍以上或与当地城镇居民可支配收入相当。调研还发现,适度规模经营前提下,粮食产出率比普通农户高5%左右,但经营规模过大,亩均产量反而不如普通农户,这跟农户的管理能力、当地社会化服务配套水平等密切相关。实践中,一些地方将规模经营收入要与当地城镇居民可支配收入相适应,作为确定规模经营适度的重要因素,具有一定的合理性和可操作性。既可以使规模经营主体能够放心投入和经营农业,又可以防止因规模无限扩大,影响农业产出率和农村社会稳定。各地在明确规模经营适度范围时,应把这个因素作为一项重要参考和依据。

    4.土地流转期限长些对稳定粮食生产有利。调研发现,浙江省土地流转期限普遍在1~3年。平湖市勤耕家庭农场主介绍,该农场租赁了193亩地,主要种植蔬菜,已投入100多万元修建农业设施,但租期仅5年,如果期限能长一点,他可以更放心投入。宁波市农业局同志认为,农民不愿意长期流转土地,一方面是“恋地”,另一方面也有顾虑,担心土地长期流转容易失地等。省农业厅介绍,除鼓励通过公开市场流转、完善纠纷调处机制外,省里还通过政策和财政措施来支持流转,不少市县财政对流转期限5年以上的予以补贴,目前全省流转5年以上的土地已占流转总面积的42.5%。此外,一些地方大力扶持土地流转后种粮。平湖市制定了《粮食生产功能区建设规划》,建设1000亩以上粮食生产功能区66个、14.7万亩;鼓励各村采取定价招标方式引入种粮大户,保护其种粮积极性。总的看,浙江省通过政策引导和市场手段来鼓励承包农户自愿长期流转土地,值得肯定和提倡。我们认为,承包期限长可以让承包农户能放心经营承包地并不断增加投入,有利于提高农业生产能力。随着土地流转加速,也同样需要采取措施让规模经营主体能相对稳定经营和放心投入。要在充分保障原承包农户权益的前提下,处理好转出转入两者关系,保障国家粮食安全。

    关于农业经营制度改革

    浙江省围绕构建新型经营体系,坚持多路共进、量质并举、多位一体,努力形成多元经营主体和服务主体融合发展的宝塔式新型经营体系架构,有一些成功的做法和可行的路径,同时也面临一些新的问题亟需破解。

    5.坚持多种经营方式共同发展。宁波市备得福菜业有限公司,是一家从事蔬菜生产加工销售的龙头企业,目前自建基地3000亩、合作社订单基地1.7万亩、市场收购方式辐射2万亩。该公司负责人反映,直接经营方式主要雇佣当地农民生产,可以有效控制原料品质,保证产品质量,但劳动监督成本和设施投入成本很高;订单方式通过组织合作社进行标准化生产和统一服务,既可以降低交易成本,又可以保证原料稳定供应;直接收购方式受市场波动影响大,但可以有效弥补加工产能和市场需求的不足。三种经营方式互为补充、相互促进,共同推动当地蔬菜产业形成一体化经营体系。我们认为,在不同地区、不同产业和不同环节,推进各类经营主体融合发展、多种经营方式共同发展,具有广泛的适应性和旺盛的生命力,正在成为创新农业经营体制、构建新型农业经营体系的有效实现形式和重要实现路径。哪些地方、哪种产业采用什么经营方式,要由农民自主决策,让市场发挥作用。政府要明确不同领域不同环节的优先培育方向和政策扶持重点,坚持多元化、多样化,因势利导、因地制宜,推动多种经营方式共同创新发展。

    6.农经系统在社会化服务体系建设中可以大有作为。平湖市按照政府主导、专业合作、市场化运行的思路,积极整合财政资金,集中服务资源,依托农民专业合作社,搭建育插秧中心、粮食烘干中心、农机作业和维修保养中心、农产品初加工等专业服务平台,构建起农业公益性服务、合作型服务和经营性服务有机结合的新型农业社会化服务体系。目前全市已发展农民专业合作社299家,农资供应连锁店214个,农机化服务中心22个,农民经纪人256个。新埭镇9个村领办了新联粮油专业合作社,提供“一条龙”综合性服务面积近10万亩。值得一提的是,浙江省许多地方的农村经管部门在推进现代农业建设和社会化服务发展中,不断创新工作思路和方法,做到了主动入位、准确定位和有为有位,树立了农经部门很高的工作威信,也为我们在新时期强化农经职能和体系建设提供了很好的启迪和有益的样本。我们认为,适度规模的众多经营主体和全程社会化服务相结合,是我国农业现代化的一个重要路径选择,也是今后工作的一个重要着力点和政策突破点,在这方面经管部门责无旁贷。下一步要紧紧抓住经营性服务组织培育和社会化服务示范县创建这两个重点,积极争取有关部门支持,努力形成工作合力,共同推动社会化服务取得新的发展,为构建新型经营体系奠定扎实的基础支撑。

    7.高度重视职业农民的培养。余姚市对127个农业从业者进行了随机调查,平均年龄50.9岁,其中大学以上文化仅占6.7%,初中及以下文化占68.5%。针对这一问题,浙江省大力开展职业农民教育培训,通过“户改场、场入社、社对企”的方式,积极培育专业大户、家庭农场主、合作社带头人、农民经纪人等新型职业农民。余姚市采取财政扶持的方式,引导和支持种田能手、科技示范户等农村实用人才和返乡农民、大中专毕业生兴办家庭农场、农民合作社。目前全市已发展专业大户1389户、家庭农场743家、合作社357家。因此,创新农业经营制度必须始终坚持家庭经营的底线不动摇,一方面支持农户加强联合与合作,在家庭经营的基础上实现多元互动、多元互补;另一方面要继续加大农业职业教育和技术培训力度,探索制定新型农民培养规划和职业农民认定管理办法,构建农村实用人才培训、认定和扶持政策体系,加快培养一大批农村适用专业人才。

    关于农村集体产权制度改革

    浙江省集体产权制度改革起步较早,目前已有29.7%的村和31.1%的县(市、区)基本完成改革,并提出到2015年底全面完成改革。但在推进改革中也遇到了一些亟待解决的难题,需要深入研究、统一认识,在有关政策中予以明确。

    8.分类指导各地农村集体产权制度改革。绍兴市柯桥区立新股份经济合作社,已基本没有耕地,收入以物业出租、投资为主,其公共服务和社会事业已基本纳入当地公共财政,因此不少村民主张不再保留集体经济。宁波市江东区惊驾村,2003年完成改革,2013年资产总额已达4.33亿元,收入5921万元,股东最高分红3.6万元,目前全村95%的村民希望要么进一步分块经营资产,提高运营效益;要么慢慢把资产分掉,落袋为安。调研发现,主张分光集体资产的村多是改革完成较早、城乡一体化水平较高、政府公共服务基本覆盖的经济发达地区和撤村建居地区。我们认为,推进产权制度改革,不是要把农村集体所有制改没了,而是要探索适应社会主义市场经济要求的集体经济有效实现形式。要坚持因地制宜、分类指导,要区别经济发达地区和经济欠发达地区确定改革的重点、目标和路径。对于纳入城镇建设规划即将撤村建居或已撤村建居的集体经济组织,可以在改革的基础上,积极探索股权流转、重组等经营方式创新。对于已经完成改革,完全纳入城镇公共服务体系的集体经济组织,可以探索项目公司化、资产分块承包经营等多种形式,逐步向市场化过渡。

    9.积极推动农村产权流转交易。为激活农村各类产权要素,平湖市将土地流转服务中心升级为农村产权交易中心,8个镇(街道)均设立农村产权交易分中心,目前仅有经营性资产和资源的承包、租赁和转让,以及宅基地有偿选位权等统一进场交易,农民集体资产股权还不能进入市场。绍兴市柯桥区平水镇整合农村集体“三资”服务中心和招投标中心,成立农村产权交易服务中心,但实际交易品种也仅限于承包地流转、集体经营性房屋出租和工程项目招标。权能不完整是当前制约农民集体资产股权顺利进入市场交易的根本原因。受现行制度约束,农民对持有的集体资产股权仅拥有收益分配和有限的处置权能,其终极所有权仍为集体所有,因此股权也只能在集体经济组织内部流转,具有明显的交易封闭性和价值低估化。因此,在市场经济体制下,如何赋予农民集体资产股权有偿退出的权能,是破除股权流转封闭性,推动股权进入市场交易的关键。对于股权流转的范围,要在鼓励内部流转的基础上,审慎探索股权外部流转,原则上股权流转不能突破同一县域范围。对于股权流转的方式,可以在成员之间自主协商进行,同时要鼓励各地依托农村土地流转服务中心或“三资”管理服务平台,积极建立产权流转交易市场,引导股权进入市场公开、公正、规范交易。

    10.城镇化进程中要充分保护集体和农民权益。宁波市鄞州区钟公庙街道庙堰村是一个典型的城中村,据村书记反映,该村在新中心城区建设过程中,许多土地被征用,2008年以前的征地补偿标准仅为每亩3~4.5万元,此后提高到每亩9万元,但征地补偿标准仍然偏低。2009年该村被征用土地115亩,共获得补偿费1000万元左右。但政府挂牌交易时,这些土地每亩的成交金额却非常巨大,农民群众对此有意见,不仅侵害了集体经济组织及其成员的合法权益,也制约了集体经济的发展壮大和服务功能的发挥。因此,推进城乡要素平等交换,关键在于通过完善相关法律政策,切实保障集体经济组织及其成员的财产权利。一方面,要改革土地管理制度,区分不同地区明确改革重点,在城郊地区主要落实集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价政策,在广大农区着力解决规模经营主体的设施用地问题。另一方面,要加快建立健全集体资产增值收益分配机制,兼顾国家、集体和个人利益,对集体经济组织获得的土地补偿费和集体资产置换增值等增加的收益,应及时足额追加到总收益中,充分保障农民的集体收益分配权,让农民更多地享受集体经济发展红利。

    作者单位:农业部经管司
    来源:农民日报
责任编辑:gzxc
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