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新型农业主体发展与中国农村基本经营制度变革
2018-05-10 10:20:11 来源:《贵州社会科学》2018年第4期 作者: 【 】 浏览:270次 评论:0
新型农业主体发展与中国农村基本经营制度变革

赵晓峰1 赵祥云2

(1.西北农林科技大学,陕西杨凌 712100;
2.西北农林科技大学,陕西杨凌 712100)

摘要:新型农业主体包括经营主体和服务主体,它们的的快速发展对中国农村基本经营制度的变革产生了重大影响。新型农业经营主体的发展,加快了农村土地流转的速度,加剧了农村社会阶层分化的趋势,使农村基本经营制度中“分”的主体发生变化,“统”的功能被忽视,呈现出复杂的发展局面。而新型农业服务主体的发展,通过为农户提供方便快捷的社会化服务,既发挥了农地家庭经营的优势,又激活了乡村集体“统”的功能,丰富了“统”的主体,强化了“统”与“分”的有机结合,使小农户也能更好地参与现代农业的发展,有利于完善农村基本经营制度,推动中国农业改革的“二次飞跃”,实现家庭经营基础上的农业现代化。
关键词:新型农业经营主体;服务主体;家庭经营;社会化服务;农业现代化
一、问题的提出
我国农村基本经营制度是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这种双层经营体制一方面通过将基本生产经营单位下沉至农户,极大调动了农民的生产积极性;另一方面通过发挥乡村集体的组织能力,激活其统筹作用,可以解决单个农户无力提供农田水利等公共品的供给难题,从而解放和发展了农业生产力,释放出巨大的制度活力,促进了我国农业的迅速增长。
但是改革开放以来,随着打工经济的兴起,“三农”发展逐步陷入困境,“农业副业化”、“农业老龄化”、“农村空心化”等问题越来越严重,“谁来种地”逐渐成为社会关注的焦点问题。为此,中国共产党第十八次全国代表大会提出要“培育新型农业经营主体,发展多种形式规模经营。”通过推动农村土地向家庭农场、合作社和企业等新型农业经营主体快速流转,规模经营正在成为农村基本经营制度变革的基本方向。但是,出现如此转变之后,现代农业技术和机械化作业等社会化服务依然是新型农业经营主体发展现代农业的客观需求,这就为农技和农机合作社等新型农业服务主体的发展迎来了契机。
2017年中央“一号文件”指出要“积极发展适度规模经营,培育新型农业经营主体和服务主体”。由此可见,新型农业主体包括新型农业经营主体和新型农业服务主体。新型农业经营主体主要聚焦于农业生产环节,通过多种形式的土地流转,实现农地规模经营的目标;新型农业服务主体主要聚焦于生产服务领域,不介入直接的农业生产,而是通过为农户提供社会化服务带动农地规模经营。同时,同一种组织形式,比如农民合作社既可以是新型农业经营主体,又可以是新型农业服务主体,还可以同时兼具经营主体和服务主体的客观属性。接下来,本文探讨的核心理论命题是,新型农业经营主体和服务主体的培育对农业发展和农村社会产生了什么样的影响,对中国农村基本经营制度的变革带来了什么样的机遇和挑战。
二、新型农业经营主体的发展及其对中国农村基本经营制度的影响
(一)新型农业经营主体的发展
由于城乡收入存在较大悬殊,城市就业机会相对较多,农业产值相对较低,自20世纪90年代以来,越来越多的农民在城乡之间流动,土地抛荒现象逐步严重。2013年中央“一号文件”明确提出,“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营”。在政策号召和政府支持下,新型农业经营主体迅猛发展。据统计,截至2016年底,我国各类新型农业经营主体发展态势良好,总量已经达到280万个。其中家庭农场达到87.7万家,经农业部门认定的达到41.4万户。农民专业合作社组织形式不断丰富,行业领域不断拓展、产业链条不断延伸,截至2016年底,全国依法登记的农民合作社达179.4万家,入社农户占全国农户总数的44.4%。全国产业化组织达38.6万个,其中各类龙头企业13万个。这些新型农业经营主体在推进农业供给侧结构性改革和推动农业现代化发展中发挥着重要作用。 
新型农业经营主体快速发展,其影响也得到很多研究者的认可。新型农业经营主体拥有经济资本、人力资本等优势,进入农业后可以产生规模经济效应、知识溢出效应和社会组织效应。同时,农村的劳动力外流,集体组织功能弱化,社会事业发展滞后等现象都可以得到改善。[1]并且,通过培育新型农业经营主体这类规模经营主体,可以加快土地流转,解放农村大量劳动力。[2]从我国农业生产的现实情况来看,要完善农村基本经营制度,就需要将集体所有、农民承包的土地通过经营权自愿流转集中起来,实现规模经营,培育新型农业经营主体。而培育新型农业经营主体,流转农村土地经营权,明晰农村土地产权的做法,将促进“谁来种地”问题的解决,也将有利于农业生产方式转型升级,并推动农业基础设施建设[3]。此外,培育新型农业经营主体,推进农业的规模化和机械化生产,对农业先进技术的应用和推广也发挥着正面作用。
(二)对中国农村基本经营制度的影响
新型农业经营主体发展的基础是土地规模流转,但除这种规模性的土地流转模式外还存在着另外一种土地流转模式,即农户间自发的土地流转模式。打工经济兴起后,一些农民由于需要照看老人、孩子,或是基于其他方面的考虑而放弃外出务工的机会,选择留在农村。留在农村中的农民要增加家庭收入只能从农业中获取,而此时其他外出务工的农民又无足够精力照看土地。留在村庄的农民就可以将外出务工农民的土地流转过来,扩大土地经营规模。同时,这些留守农民关心村庄事务,关心集体利益。而新型农业经营主体流转到规模化的土地后则是另一种情况,这些外来力量在进入农村流转土地的过程中会面临许多问题,首先是征得分散农户同意。为降低与分散农户打交道的交易成本,新型农业经营主体倾向于选择利用农村精英与农户进行协商。农村精英成长于农村熟人社会中,早已习得农民的惯习,熟知农民的观念看法,同时他们在村庄中拥有丰富的社会资本,社会地位较高。新型农业经营主体通过对农村精英吸纳就可以低成本地流转农民的土地,这就避免了很多问题的出现,降低了交易成本。而当新型农业经营主体流转到规模化的土地后,对农民、农业和农村也将产生影响。原本通过土地自发流转形成的中等规模经营面积的农户 以及凭借土地生产进行低成本的生活运作的小农户都被排挤出农业生产,只能获得数量有限的土地租金。在目前的经济发展阶段,城市的劳动力容量有限,土地规模流转后这些多余的农村劳动力很难重新完全就业,这就造成对中农和普通农户的排斥。在这个过程中农村阶层结构逐步发生变化,农村精英被新型农业经营主体吸纳,与此同时,中坚农民和普通农户则遭到排斥,乡村治理环境恶化。[4]事实上,很多学者都认识到新型农业经营主体流转规模化土地,进入农业的弊端,认为农业龙头企业等的作用并不表现在直接从事农业生产上,而是需要为农民提供服务,否则它们即使进入第一产业也并不会成为主流。[5]
由此,新型农业经营主体的发展对中国农村基本经营制度形成了挑战。新型农业经营主体将农村精英吸纳入其利益体系中,农村精英不再关心村庄事务。在此前自发流转形成的中等规模的农民,由于其在村庄中的特殊位置,并以农业为家庭经济收入的主要来源,他们相对于普通农户更加关心农业基础设施的建设,具有更强的行动能力,在一定条件下,他们还会参与到村民纠纷等村庄治理事务中。[7]但是,新型农业经营主体规模流转土地直接破坏了这些“中农”的生存土壤。而普通农户在这个过程中也被排挤出去,村庄中因此就缺失了开展集体行动的主体力量,村庄公共事务的落实没有了执行主体,村庄虚化问题严重。这些问题的出现直接影响到村庄的行动力和凝聚力,缺失了精英阶层,村集体也就没有经济能力和行动能力,“统分结合”的农村基本经营制度中“统”的力量就被大为削弱,“统”的功能和作用被忽视。
此外,新型农业经营主体发展过程中的“分”也不同于农村基本经营制度意义上的“分”。新型农业经营主体通过规模流转土地进入农业领域,取代了原来的家庭经营主体。此时,承包权虽然依旧在农户手中,但经营权已经从原来的农户所有转变成新型农业经营主体拥有。而新型农业经营主体经营无法发挥家庭经营的优势,劳动力成本、监督和管理成本大幅度提高,在种植粮食的情况下,这种规模经营的亩产量明显低于家庭经营的亩产量。[7]并且,在此过程中,农民生活水平也会受到影响。在“统”的作用无法发挥,承包权、经营权也分散的情况下,会产生一系列问题,如土地细碎化、土地经营规模受到限制,土地流转过程中钉子户阻挠,交易成本高企等,这些问题将会使农业经营陷入更大的风险之中。[8]
三、新型农业服务主体的发展及其对中国农村基本经营制度的影响
(一)新型农业服务主体的发展
事实上,我国农业服务主体的发展从20世纪90年代就已起步。《关于一九九一年农业和农村工作的通知》首次提出了“农业社会化服务体系”的概念。1991年,《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》进一步对“农业社会化服务”进行解释。2006年中央“一号文件”提出要“培育农村新型社会化服务组织”,服务内容也更加丰富。中国共产党第十七届三中全会在明确我国农业发展现状的基础上强调“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充,公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”。
家庭经营凭借其特性,尤其是自我监督的特点在农业生产中可以达到其他经营方式难以比拟的效率。但是,家庭经营方式存在技术落后,管理水平有限等不足,仍然需要社会化服务来弥补这些缺陷。[9]而目前公共品性质的农业技术服务体系存在诸多问题,这就需要发挥市场的作用,培育多元化的农业服务供给主体。[10]有学者[11]认为单纯通过土地集中,培育新型农业经营主体,存在重大的政策缺陷,而通过市场组织分工,通过农业生产性服务(如代耕、代种、代收,甚至是职业经理人的“代营”等中间性服务产品)的纵向分工与外包来实现“服务规模经济性”,可以破解家庭经营应用先进科技和生产手段的瓶颈,实现农业资源优化配置,使得家庭经营与规模经济、现代生产组织方式能够并行不悖,而将家庭经营卷入分工活动,农业规模经济性的获得就可以从土地规模经济转向农业的服务规模经济。目前很多地方都探索出不同类型的新型农业服务主体,一些地方成立了农机合作社为农村家庭经营提供耕种、施肥,收割等机械化服务,有些地区还成立了植保合作社,为农村家庭生产提供农药、水肥等服务,通过代耕、代收等为农户提供不同程度的服务。新型农业服务主体的发展不需要土地规模流转,就可以为中坚农民和普通农户提供适用的社会化服务,在家庭经营的基础上推进农业的现代化。
(二)对中国农村基本经营制度的影响
新型农业服务主体的发展是对家庭经营的辅助,是为中坚农民和普通农户提供从产前到产中再到产后的耕种、施肥、打药、收购、统销等各种服务。这区别于新型农业经营主体的发展逻辑,它不要求规模流转土地,不是对原有农业经营主体的替代。从前文所述中可见专注于土地规模流转的新型农业经营主体在农业发展和农村治理中会产生很多负面影响。而新型农业服务主体却不会替代原有的农业经营主体,中坚农民和普通农户仍然从事于农业,他们凭借农机合作社等新型农业服务主体提供的农业技术和管理知识,实现农业生产的机械化、集约化和规模化,这是一种小农家庭经营基础上的农业现代化模式,它对土地规模不做特殊要求。但要获得成本低、效果好的农业服务,农村土地必须得到整治,这就需要村集体牵头将全村土地整理好,修缮沟渠道路。在这个过程中,村集体的统筹作用得到激活,家庭承包经营制实施后尤其是税费改革后村集体统筹作用弱化的现状就得到改善,村庄重新产生活力。而中坚农民和普通农户仍然拥有土地的承包权和经营权,在新型农业服务主体的技术支持的基础上,更多的农民可以选择继续从事农业。在新型农业服务主体的辅助下,农业劳动强度降低,老人农业更为普遍,空心村情况也得到改善。因而农民合作社这类新型农业服务主体为农民提供各种农业服务,是“统”的层面上的制度创新,实现了统分结合双层经营体制下,“统”的集中性和“分”的灵活性的有机结合。[12]在这种背景下,农村公共事务的落实也有了行动主体,村庄虚化的情况得到缓和。
事实上,在培育新型农业服务主体的过程中,统筹作用不仅表现在村集体的号召力上,一些行动主体的作用也表现出来。中坚农民以农业为主要的家庭经济收入来源,其经营规模在20-30亩之间,还未达到我们通常意义上所说的规模经济,但这种阶层的农民由于其主要生活面向在农村,对农田水利等农业基础设施需求性较强,他们更热心于村庄的集体事务。在新型农业服务主体的带动下,中坚农民会主动承担一些工作,辅助村集体改善农业生产环境,村集体的统筹作用因此也得到强化。农村家庭经营在社会化服务的带动下,进入现代化生产的分工体系中,[13]所以新型农业服务主体的培育,在强化村集体统筹作用的同时,也保障了农村家庭承包经营的基础性地位,农村基本经营制度得到维护。在目前大多数村庄,村级集体经济的收入十分微薄,经济实力普遍不强。受制于这种情况,村集体为农户提供公共品服务的能力极为有限,难以有效承担提供农业社会化服务的职能。但在农业社会化服务体系中,村集体经济组织发挥了农户和各种服务主体之间的连接作用。而通过充分发挥集体统一经营的组织优势,为家庭经营提供农业服务,可以形成家庭分散经营和集体统一经营相辅相成的和谐共生关系。[14]此外,由于农民家庭能够同时兼营主业和副业,在“隐性农业革命”发展中具有很强的适应性,适合“劳动和资本双密集化”的农业生产,所以小农家庭农场具有强韧的竞争力,还将存在相当长的时间。[15]而通过健全新型农业社会化服务体系,可以加强双层经营体制中“统”的能力,构建家庭经营与新型农业服务主体的利益联结机制,为家庭经营提供便捷高效的服务,通过解决如何在家庭经营的基础上实现农业现代化问题,促进农村基本经营制度的稳定和完善。[16]
四、中国农村基本经营制度的变革
1983年中央“一号文件”指出“完善联产承包责任制的关键是,通过承包处理好统与分的关系。”1991年,在《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》中,这一体制被正式表述为“统分结合的双层经营体制”。这种农村基本经营制度确立以后,发挥了很大的作用。当时,乡村集体通过收取“三提五统”仍有一定的经济能力为农户提供农田灌溉、田间道路修缮等公共品,而农户凭此可以很好地开展农业生产,提高农业生产率。由此,家庭经营的优势与集体统筹的优势相结合,劳动力生产效率和土地生产效率都得到很大程度的开发。随着城市第二、三产业的快速发展,城市劳动力市场需求增加,农民进城所得收入相对于农业收入来说更具有吸引力。同时,20世纪90年代中后期,农业赋税不断增加,加大了农民从事农业生产的成本,很多农村劳动力向城市转移。受此影响,家庭分散经营的弊端逐渐暴露:分散化经营导致土地细碎化,使土地的耕作成本过高,比较效益低;集体资产全部分到农户,造成集体经济名存实亡;集体统一经营功能缺失,家庭分散经营与集体统一经营脱节。[17]而农业税费取消以后,农村劳动力转移的数量持续增加,农村“空心化”现象成为困扰很多地区农业发展的问题,家庭经营模式中自我雇佣所具有的优势不再发挥作用,村集体缺乏经济资源更难以为农户提供有效公共服务,农业生产陷入困境。这种情况下,“统”的问题已经不再局限为“三农”问题,还关系到整个社会秩序的稳定,关系到国家的前途命运和发展方向。所以,必须明确农村改革发展的总体指导思想,强调农村改革中“统分结合”这一基本原则,提高农民的组织化程度。[18]
由此,新型农业经营主体快速发展。虽然新型农业经营主体补充了农业经营者,但是这并不完全是一种有效的解决方案。这一措施解决了“谁来种地”的问题,却是一种取代传统农业经营主体的做法,使农村经营主体和生活主体的多样化遭到破坏,很多弱势群体例如一些子代不孝顺,依靠几亩土地为生的老年人的生活境况会更加恶化。更为重要的是,农村中的精英力量被这些新型农业经营主体吸纳,具有潜在集体行动能力的中坚农民被排斥出去,村庄的集体统筹能力和功能被取消,基层组织涣散无力,而新型农业经营主体由于土地经营规模大,难以做到家庭经营模式下的精耕细作,雇佣的农业工人在规模土地上耕作时还会出现磨洋工的现象,导致单位面积粮食产量不升反降。如此一来,农村基本经营制度中“家庭承包经营”的优势被取消、“统”和“分”的功能也都被弱化。在培育新型农业经营主体的过程中逐步出现的新型农业服务主体相对于中坚农民和普通农户的经济能力更强,但新型农业服务主体进入农村后并没有促使经营主体单一化,农村中各个阶层的农户依然可以从事农业生产,自由选择需要何种社会化服务。在这个过程中,新型农业服务主体相当于催化剂,村庄的集体统筹能力在这种催化剂作用下重新激活。而这对村集体的经济资源并没有硬性要求,村集体只是利用新型农业服务主体提供的社会化服务逐步激活其统筹能力,可以说这种发展模式与税费改革前的集体统筹能力的区别在于村集体与社会化服务组织相结合避免了村集体的经济压力和行动风险,若由村集体提供这些服务除经济实力的压力外,在无法满足村民需求时还容易引起村民不满,在一定程度上也会削弱村民对村集体的信任感。而当这些农业技术服务由市场化主体提供时,市场逻辑就会发挥作用,村民可以选择满意度更高的新型农业社会化服务主体。此外,在这种发展模式中,统筹主体相对于之前也更加多元化,不仅村集体的统筹作用得到激活,中坚农民等以农业为生的主体也更加关心公共事务,乡村治理环境持续优化。
1990年,邓小平[19]曾提出中国农业的改革和发展,第一个飞跃是“实行家庭联产承包为主的责任制”,第二个飞跃是“适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济”的科学论断。目前,大多数农村基本经营制度改革只是“完成了一半”的改革,只进行了家庭分散经营的改革,还必须进一步完善集体经济组织的服务功能,形成形式丰富、主体多样的农业经营服务体系。[20]而发展新型农业服务主体恰恰有益于完成“另一半”的改革,也符合邓小平同志的论断。新型农业服务主体提供的管理技术和现代机械,可以增加农业现代化要素的投入,实现适度规模经营。同时,村集体可以通过平整土地,与村民协商统一经营品种,统一耕作方式,在方便新型农业服务主体提供社会化服务的同时,形成村庄的统一经营,这虽然不同于集体经济的性质,但也可达到集体经济的效果,实现村集体成员经济收入和生活水平的同步提升。一些地区,村集体还带领农民成立合作社,利用新型农业服务主体提供的技术服务,推动集体经济的发展。由此,新型农业服务主体的发展,有助于贯彻落实党的十九大报告精神推动实现小农户与现代农业发展有机衔接的目标,为农村基本经营制度在深化改革过程中不断创新发展创造有利条件。
五、结论与讨论
单家独户的小农在大市场里是无法生存的,这就需要培育发展竞争能力强的农业经营主体或是把分散农民组织起来。培育新型农业经营主体属于第一种逻辑,这些主体多数具有雄厚的经济实力,也拥有较强的市场谈判能力,其发展可以在一定程度解决市场竞争难题,但也会带来一系列新的经济社会问题。新型农业经营主体取代农民家庭经营后,土地亩产量降低,农民生活更加不稳定,社会保障问题更加突出,村集体的统筹能力直接得到消解。这是一种“无农民”的农业发展模式,它使农村基本经营制度受到威胁,“统”和“分”都出现问题,乡村治理成本大为增加,村庄社会面临失序风险。由于这种模式是在规模土地上发展起来的,所以更适合于在地广人稀、人地矛盾不突出的地区开展。如在东北地区,这种模式就可以发挥新型农业经营主体的优势。因此,在人地关系尚比较紧张的农村地区,新型农业经营主体的发展,应将重心从规模流转土地转移到加强其社会化服务能力上,推动构建与农民家庭经营相适应的发展模式,推动农村基本经营制度的完善。
新型农业服务主体的发展不但关注“谁来种地”的问题,而且通过培育新型农业社会化服务组织,为农村原有的农业经营主体,即中坚农民和普通农户提供农业机械服务和先进技术,增加农业的现代化要素投入。这种发展模式不仅可以解决“谁来种地”的难题,还能回答“如何种地”的问题,在充分发挥家庭经营“分”的优势的同时,也能激活乡村集体的统筹能力,推动小农户与现代农业协同发展。通过构建农地“家庭经营+乡村集体统筹+社会化服务组织”紧密结合的“三位一体”发展模式,既可以充分发挥家庭经营的天然优势,调动农民的生产积极性,也能激活乡村集体的资源统筹能力,加强农村基层组织建设,还能为农户提供方便的社会化服务,推进农村基本经营制度的创新发展。因此,如果新型农业经营主体不是只注重土地规模流转,而是强化其农业社会化服务能力,上文所讨论的负面影响将大为降低,相反,它们也可达到培育新型农业服务主体的效果,在带动家庭经营的基础上,完善农村基本经营制度,走出一条具有中国特色的农业现代化道路。

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