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刘 娟等:社会保障资源安排中的逻辑与政治
2016-06-16 21:53:58 来源: 作者:刘 娟 陆继霞 叶敬忠 【 】 浏览:753次 评论:0
社会保障资源安排中的逻辑与政治——以华北一个村庄为例

刘  娟 陆继霞 叶敬忠 

摘要:本文采用“质的研究”方式,对社会转型期华北一个村庄内各种保障或救济性质的资源安排进行了微观分析。研究认为,相对于宏观政策层面的简单与明晰,正式的社会保障资源在农村社区的分配与利用过程中的功能、内容和形式都更为丰富,如作为消解其他政策和项目所带来的负面影响的工具,或演变为被争夺的竞争性经济资源,或将动态的保障制度异化为长期的养老保障,或作为维稳和社区治理的一种政策性工具等;这些变异一方面有悖政策初衷,使得政策目标发生偏离,另一方面也可能侵蚀社会公正。因此,社会保障政策制定与执行过程中需要充分考虑农村社区复杂而多元的现实,更具规范性、透明性和参与性,这也要求建立起更为健全的农村社会保障体系以及相应的监测与评估机制,厘清社会保障与社会治理的关系,尽可能避免进入政策资源异化与资源补偿型维稳的怪圈。与此同时,非正式的保障资源或社区内部的某些安排则在一定程度上弥补了正式的政策性资源的缺位或短缺,而如何将正式的保障政策资源与社区的、社会的力量有效结合起来是有待进一步研究的课题。

关键词:社会保障 资源分配 政策功能异化 农村政治

    作为一个古老的话题,社会保障在社会发展的不同时期其确切的概念、涉及的范围、表现的形式等都有着不一样的涵义。中国古代历史上即有“赈穷”、“恤贫”的思想,如汉代刘邦、唐代李世民、宋代赵匡胤、明代朱元璋等得天下后,都曾采用遣使巡行四方等方式,赈济鳏、寡、孤、独和穷民;将公有山林、陂池或荒地分给贫苦劳动人民耕种、渔猎,并减免租赋,有时还贷种贷食,此称“假民田苑”;此外有赈贷 、工赈 、平粜 、施粥 以及居养 等多种保障和救济措施。欧洲中世纪便有各种世俗和宗教的慈善事业,近代中国也已出现各种官办的救济院以及民间创办的救助性和互济性的组织,此外还有宗教团体所创办的慈善机构等。各国政府为了维护社会稳定,缓和阶级矛盾与阶级对抗,在不同的时期曾有过各种救灾、济贫方面的政策措施,但是作为社会制度存在的社会保障产生于现代工业大生产和市场经济体制之后。
    伴随着现代社会保障制度和各种社会政策的不断推进,以及随之涌现的诸多问题,与此有关的研究也日益增多且逐渐深入。部分学者从理论基础方面进行探讨,如从风险社会、生命周期理论等角度解释社会保障的必要性,进而讨论社会保障在社会控制以及稳定和保障经济发展等多方面的功能[ - ];一些研究注重各国社会福利体系以及社会保障制度模式和路径的比较探讨,期望取长补短,寻找最优的方案;另外一些研究针对某一特定的相关政策进行分析,从政策的制定到执行效果等进行评估和分析;还有从福利经济学的角度分析资金筹集与给付水平等,以及对宏观和微观经济的影响等多方面的研究,国内众多专家学者则对中国城乡二元的福利保障体系下的制度改革给予了很多的关注。由于农村各种社会保障政策、制度与资源最终落实层面在农村社区,因而在这些相对较为宏观层次的讨论之后,对微观社区细致的研究将有助于我们了解乡村社会正式保障资源的分配机制与非正式的保障安排中不同行动主体的能动性;同时,也可窥见农村社区政治小生境中特有的逻辑;此外,从最具争议与变化的政策执行底层出发,能够更为全面地理解和解释政策过程,探究现实中社会政策不同走向背后的原因并寻找可能的改进措施。
    本研究采用一种人文主义的方法论范式,这也意味着与计量的、模型化的、可重复的实证研究存在一定的区别,它并非一种建立客观知识、检验理论的过程,而是一种反思性的、解释的和描述性的努力,即人文学科中常见的“质的研究”(qualitative research)——通过参与观察和深度访谈等方法,获得与某一问题有关的“人”的各种信息,包括不同个体之间相异甚至相互矛盾的行为、信念、观点、情感与关系,识别诸如社会规范、社会经济地位、性别角色、种族、宗教等并不外显的一些因子,同时也能帮助我们更好地理解和解释量的研究过程中所无法获得的特定情境下的复杂现实与意义[ ]。在这样一种方法论及其具体的研究方法的指导下,本研究考察了华北山区杨乡柳村近年获取和支配的各种保障与救济性资源在村庄内部进行安排与分配的情况,分析国家政策与资源进入乡村过程中其功能、内容和形式的变异及存在的问题,同时对社区内部调节其保障或救济功能的其他可能的途径进行了阐述,通过对村庄的整体性考察,理解和解释农村社区保障或救济性质资源安排中的制度与逻辑,以及宏观政策与微观政治之间的张力问题,以期为宏观公共政策的调整和优化提供可能的参考。

一、社区近年保障与救济性质资源的获得情况

    杨乡柳村位于华北某省青林县,属于革命老区,也是传统的农业社区。2010年全村人均年收入为1500元 ,部分家庭生活水平处于贫困线以下,个别的特殊家庭处于赤贫的状态,由于年老丧失劳动能力或者其他残疾问题等,基本上无收入来源,只能依靠一些保障与救济性质的物质与资金勉强维持生活。
    2006年中央一号文件提出逐步建立农村社会保障制度,柳村在同年年底开始全面贯彻执行农村最低生活保障制度(“低保”) 。至2008年年底,柳村享受低保的人数为29人,涉及到22户,即其中有7户家中同时有两人被纳入低保范围;但在2009年青林县集中筛查过程中,发现此前该村有6个额外的明显不符合要求的低保对象存在,随后取消这6人的保障资格,同年该村新增6个名额;2010年柳村又新增了6个名额,而此前一直是低保户的一户转成五保,因此,2010年柳村实际共有低保对象40人,涉及的户数为33户(详见表1)。低保申请标准由原来家庭人均年收入不足600元提高至683元,每人每月补助标准也从32元逐年提高至52元,这一数额随物价等方面的增长每年略有提高,发放的方式也正在逐渐从现金向个人存折和银行卡过渡。
表1 柳村低保人/户数变化情况统计
年份             人数         户数          备注
2008及之前       29(+6)     22(+4)
2009变化         +6(-6)     +6(-4)      发现6人(4户)明显违规取消
2010变化         +6(-1)     +6(-1)      1人(户) 转成五保
总计             40           33
    “五保”制度自从上个世纪50年代产生后一直在村庄中若有若无地存在着,“五保户”最早几乎完全依靠社区内部集体提供实物或劳动的方式给予帮助,而柳村五保户真正获得政府资金救助的时间始于2007年,目前全村共有6名五保户。2007年开始,五保对象每季领取补助为300元,2009年开始每季增加25元,即全年变成1300元,这一数额亦会不定期向上微调;此外,从2009年下半年开始,为五保对象提供护理和照顾的监护人可以享受每月100元的服务补助金(需要额外进行有条件的申请,并非每个五保家庭都能获得这笔钱)。
    2009年农历年底,杨乡获得一笔救灾款,乡党委书记认为钱太少因此只照顾性地单独拨给了柳村这一个村5000元,由村里自行安排发放。此外,也有来自对口帮扶单位、社区工作者、青林县某些掌握资源的政府机关部门、以及当地企业的一些临时扶助款物到达村里。柳村的社会保障正在经历责任主体从传统的家庭和集体向政府和社会的转变、方式从非正式逐渐向正式、具体形式从以实物为主向以货币为主的转变。 

二、正式资源的非正式利用:“低保”与“五保”制度的异化

    按照《国务院关于在全国农村建立最低生活保障制度的通知》以及《农村五保供养工作条例》的要求,农村“低保”与“五保”政策均有特定保障对象和规范的申请程序,但是最终归属到村级层面的这些保障性资源,其保障对象并不是可以用一个标准的框架来限定或框化(framing)的,申请与发放这些保障资源的过程同样不是一个线性的政策执行过程。由于不同角色群体对同一事物或现象具有不同的利益取向或价值取向,现实是多样而复杂的。如同很多其他的社会政策,农村“低保”和“五保”制度也很容易在各种关系和权力的支配下发生转化和变异,从而以贫困群体的利益为代价,实现某些行动者个人经济利益的最大化或者村庄整体治理效果的最大化。
    (一)“低保”:作为治理资源保障其他公共政策推进
    青林县于2006年全面采取封山禁牧的政策,上级要求将山区放养的羊数控制在一定范围内以保持生态,巩固退耕还林的成果。禁牧政策的执行必然给一些农户带来影响,对那些以放牧养殖为主要收入来源的家庭来说甚至是较为严重的打击,他们不得不改变自己的生计方式,寻找替代性的收入来源或者依靠政府补贴来维持其基本生活。因此,青林县《关于禁牧工作的实施意见》明确提出强化对禁牧户的扶持,其具体意见是:“对实行舍饲圈养的农户,政府拿出专款进行补贴,金融部门积极发放小额贷款,支持养殖户发展舍饲养殖项目。”但这些支持信息背后当时并没有一个明确的责任主体和具体的操作化制度,而此时恰逢低保政策在该县全面推行,这成为乡村两级干部可以用来解决禁牧所带来的新问题的一个重要资源。在柳村,当年即有两“禁牧户”成为“低保户”,次年又有两户实现了这种转换。 
    按照杨乡拟定的具体保障范围标准,农村低保对象至少应符合以下条件之一:(一)无生活来源、无劳动能力、无法定赡抚养人员的村民;(二)因灾造成生活困难的村民;(三)因残疾丧失劳动能力造成家庭生活困难的村民;(四)对生活困难的孤老优抚对象优先予以保障。尽管上述“禁牧户”(“砍羊户”)确实可能因受到禁牧影响而导致生计困难,但若按照乡、村所发布的具体标准,这四户几乎都不构成“低保”的申请条件;然而,为了达致禁牧政策的效果,同时防止农民可能的抵触或对抗行为,减少政策推行中的“制度转换成本” ,寻找其他资源来保障其顺利实施也就非常必要,因此,“低保”的目标和功能在这里发生了巧妙的转换。为了消解另一种公共政策执行过程中的一些影响,“低保”政策并没有遵循其本身所设计的救助原则和标准,而转换成以保障其他的政策或项目能够顺利推进、减少额外资源的投入为目标,其工具性作用明显大于保障性作用。在这里,“低保”成为了后税费改革时代乡村干部赖以依靠的一种政策工具和资源,帮助其确保有效的治理。
    (二)作为竞争性经济资源的“低保”
    从杨乡乡政府的具体规定来看,“低保”办理应该遵循的程序是:(一)本人提交文字申请;(二)村民代表或村民小组讨论评议;(三)支、村两委审查核实无误后,公示7天以上,如无重大异议,上报乡评审委员会办公室;(四)乡评审委员会审核无误后报县民政局;(五)县民政局审批、发放低保证。柳村的实际操作程序基本按照这一要求来,但是通常一开始的申请都是口头的,随后会在名额确定之后再补交申请,尽管村干部在这种资源分配过程中的角色非常关键,但是他们在村庄这个场域中的掌控能力也并非无限,有时候村民的行为也会让他们措手不及,留给他们的甚至可能只有“盖章”这一个步骤。
    2009年以前,青林县农村“低保”政策执行非常混乱,当时县民政局负责低保工作的副局长就是杨乡某村的,当地人们纷纷寻找各种关系去“找”低保名额。柳村这样的“关系户”也不少,其中有少数人的情况可能与低保申请标准比较接近,但对于明显不符合标准而找到名额的人,村干部也不敢说个“不”字,因为“想着反正也是人家自己给弄来的名额,跟村里没啥关系,那钱也不是村里能发的,所以盖章就盖章吧……”。为了不得罪人,村干部基本上会在这种过程中做个顺水人情。后来人们发现周围年纪轻轻的劳动力或者是经济条件非常好的人竟然都在领取低保,就有人向上级相关管理部门打电话告状,随后与当地有关系的民政局副局长被撤换。2009年,柳村则因为村民举报而被上级勒令必须把不符合规范的户“拉下来”,最后核实柳村实际共有6人很明显地不符合低保要求,其中属于“找下来的”这一性质的四个名额分别是电工家和前任村支书家各两人,他们都是村里比较富裕的户,而其他两个指标分别为重复申报和死亡人员。而另几户同样是“找下来的”则因为“相对说得过去”而没有被取消。访谈中村干部透露,这“找下来”的五户中的9个名额以及因禁牧而补偿的低保名额之前都没有在柳村公示名单中出现过,“能公开的只能是实实在在有困难的,要是全部公开肯定会有意见,具备条件的还有不少吃不上的”,所以村民在2009年之前并不知道柳村到底有多少低保名额,只是私下闲聊的时候有可能讨论到。
    除去被“拉下来”的,按照实际申请最低生活保障的原因统计,在表1所述的现有的33户低保户中,大致可以按照这样几种情况分类:
表2 柳村现有低保户领取低保的原因
领取低保的主要原因 户数 涉及人数
身体残疾或智力、精神障碍 8 9
因病或其他打击致家庭贫困 10 10
年老无收入,子女负担重 6 7
山区禁牧后补偿户         4       6
自己找下来的或领导打招呼的 5 8
总计                 33 40

    当维持最低的基本生活条件的保障性资源成为可以通过权力和关系而获得的一种纯粹的经济资源时,社会政策显露出竞争性和排他性,而非包容的特性。而农民出生于其中的乡土社会和文化,为其提供了“一套既定的道德价值,一套具体的社会关系,一种对于他人行为的期待模式,还使他形成这一切文化因素过去是如何实现类似目标的看法”,因此他们对于村庄的这些安排有其道义上的公正评价。访谈中,普通村民表达了相对一致的看法,他们认为最近一两年柳村的“低保”操作程序相对规范和公正,但是以前保留下来的名单仍有一些不合理的地方:“好过的吃上了,不好过的吃不上”,“找下来的”低保给人们造成了这样的印象:“给你你就够条件,不给你你就不够”,“叫谁吃谁吃,人就是标准,看谁跟谁关系好呗”,这也在一定程度上损害了村干部在村民心目中的公信力。
    同样作为村庄社会生态内的一员,村干部在这一资源分配过程中存在着有限的行动空间。一方面,他们对每年从上级正式分配下来的几个新增指标有一定的决策权,但村干部需要在这种资源分配中采取合适的策略才能维持其公正的形象,如柳村会计在低保申请过程中刻意避开自己的近亲,在张榜公布低保户名单的时候,直接列出生病或者残疾的人的名字而不一定是户主姓名等;另一方面,一些非正式的制度和权力也侵蚀着村干部有限的空间,“具备条件的,没有吃上的回来找你(村干部);不具备条件的,但是自己申报了,从上面弄下来了,你又不好取消也不好上报,取消吧,怕得罪这些人还有他们(上面)的亲戚;上报吧,老百姓都看在眼里呢!难啊!” 村干部的社会关系网络主要交织在村庄里,他们所面对的不仅仅是上级安排的任务,同时还需要考虑长期生活在村庄所要面对和处理的各种关系。因此,将低保用作禁牧补偿堪称一种策略,而对“找下来”的关系户的处理,常常显露出他们对于上层权力和村庄内部关系的双重畏惧。这样,最终被软化的是政策本身,作为一种救济性质的社会政策,农村最低生活保障被异化为一种竞争性的经济资源,与其原本的政策目标发生了严重的偏离。
    (三)无退出机制下异化为养老保障的“低保”
    按照国务院通知的要求,除了申请的审核、民主公示和资金发放等过程之外,对低保对象应进行动态管理,即“根据其家庭经济状况的变化,及时按程序办理停发、减发或增发最低生活保障金的手续。”但是现实中,除非被清查发现违规或者保障对象死亡的情况会取消,目前柳村的低保在某种意义上转化成为一种长期的保障措施,没有人会主动退出,认为“一旦吃上了,就一辈子能吃着”,“你要没啥问题拿了谁的那还了得啊”,因此每年全村只有越来越少的新增名额,有村干部指出,尽管保障水平很低,但是目前大家把农村最低生活保障当成变相的养老保障,因此一旦有机会都想让自己成为低保对象。
    如果不是建立在公正的标准之上,对于低保资源的争夺或者占有就会成为村庄内部一个重要的政治话题,但是如果冒险地把农民纯粹看成是不道德地搜刮周围环境以成就个人的“市场个人主义者”,就会陷入阿拉维(H. Alavi)所谓的“方法论个人主义”[ ]的危险中。在商品化和市场化持续冲击下,农村的土地和劳动力均在逐渐转化为商品,农民逐渐失去对于土地及其收支的控制,研究地区农业对于外部资源以及自然条件的依赖非常明显,农民的生存越来越受“非人格化的市场” [13]9影响,这种市场既包括商品市场也包括外部的劳动力市场。与此同时,传统形式的互助与再分配机制正在经历货币经济的冲击,在满足基本生活需求之外,还有必要的人情和义务所需要的费用,而当地的“帮工”也在很大程度上被“雇工”所取代,因此,农村生活的诸多方面都在逐渐卷入商品经济的大潮中,农民现金支出显著增加,这也使得他们对于生存和养老等产生了强烈的不安全感。而目前我国农村整体的社会保障机制尚不健全(从表2中也可以看到,大部分人对低保的需求是基于在医疗、养老以及残障群体照顾上无法获得有效的保障或失去生计来源暂无替代的情况,即“福利缺失”的状态),因此,除了通过外出务工等方式弥补个人现金性的生存资源不足或者缺乏保障的状况外,当“低保”这样虽然数额不大但相对稳定的保障性资源出现时,农村人口即便理解这一政策的最初目的,也会为使自己长久的生存安全更加稳定化而寻求分到一杯羹。
    (四)“五保”:平息上访的补偿性资源
    《农村五保供养工作条例》第六条规定,农村五保供养对象是“老年、残疾或者未满16周岁的村民,无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的,享受农村五保供养待遇。”而有时,能否成为五保户并不必然是按照这些要求去评估的。
    柳建国的哥哥柳建军是一位刚满60岁的智障人士,他不会说话,生活不能完全自理,一家四口人(含柳建国父亲和儿子)的收入来源主要靠靠柳建国一个人。柳建军之所以能够享受五保待遇是源于柳建国因家里的房屋纠纷所进行的上访。柳建国盖房子时与二伯家的堂兄弟发生纠纷,自己吃了亏,造成了一定的损失,柳建国要求赔偿,其堂兄不同意,村干部介入调解也没有成功。2007年,柳建国在别人提醒下去市里为其房屋纠纷上访。按照目前信访的程序,这属于越级上访,因此市里接访后打电话给青林县,县里通知乡里,层层通知下来,杨乡党委书记才知道了柳建国上访的事情。县里批评了乡书记,乡里答应处理柳建国损失赔偿的问题,但是当时无法兑现,为了缓和矛盾,答应让柳村给柳建军申请一个五保户名额,每季度325元,一年1300元,这样柳建国上访的事情才算平息。而如果没有这次上访事件的话,柳建军当时很可能拿不到五保金。
    此后,村干部也忌惮柳建国的上访,于是在2009年优先为他申请了监护人服务补助金,每月100元(2011年春季开始他没有领到这一补助金,他自己分析可能是因为村干部知道他还想上访而扣押)。这样,与柳建国上访诉求有关的问题并没有得到真正的解决,但是由于五保制度通过非正常渠道嵌入到这一事件中,使得这个家庭似乎多多少少从这样的上访中获得了一些利益或补偿。且不论柳建军当时是否严格符合五保资格,这样的经历一方面意味着五保制度并不能给需要的人群提供及时有效的保障,另一方面也意味着五保制度的工具性和随意性。在这里,原本作为一种社会救济方式的“五保”制度转而成为“稳定”和“社会控制”[4]的一种手段。尽管从社会史的角度来看,社会救济属于社会安全机制的一种,是一种软性的社会控制,是对社会偏差、失衡、失序状态的纠正过程[ ],但值得注意的是柳建国上访的直接理由既非因为生活困难,也没有明显地引起社会偏差和失序等状态,但是在“维稳”的大语境下,基层政府想尽一切办法阻止上访尤其是越级上访,消除或者压制各种“不稳定”因素,因为“权力要证明自己的正当性,就必须维持集体安全和繁荣的状态。这是掌权者必须付出的代价——一个永远付不完的代价”  。由此,以资源补偿型为主的维稳逻辑[ ]使得救济性质的社会政策成为简单化、机械化与物质化的维稳的工具,从而背离政策初始的目标和轨迹。
    基层干部将五保这样的救济性质的资源作为维稳的一种工具和一种治理手段,虽然在短时间内可以维持稳定与和谐的表象,但是若长期如此则会形成这样的逻辑:对于政府部门来说,上访即意味着“乱”,而上访的目的似乎总是为了某些经济上的诉求,因而适当的经济资源的补偿是实现稳定的有效措施,而不管这种经济资源来源如何、其本来目标是什么;而对于普通农村人口来说,社会保障资源的获得并不是一种自然而然地被纳入或者被覆盖的过程,上访成为获得保障的可能途径或者必要路径。又一次,政策目的和手段之间发生错位和转换,社会政策从保障社会弱势群体的基本需求转向维持最大可能的社会控制。但是,由于表面的有序与平衡只是一种迂回策略,它是以正确的、正义的社会运行机制为代价的,新的社会问题很可能触之即发,因而有必要对社会政策和社会治理之间的关系进行进一步的反思。

三、社区为基础的非正式资源安排:实现保障及其他功能

    长期以来,农村社区内部群体或者个体为了保护其免于各种冲击的影响或者为了给予弱势群体适当的救济和帮助而发展和积累了一些策略与机制,这不仅包括一些互助保险机制和主要生活事件的相互保障(如丧葬仪式、疾病)等,也包括将通过公共产权资源并使用社区劳力获得的产出分配给社区中脆弱或有需要的个体 这样的安排。在正式的保障体系之外,这些非正式的资源安排虽处在很低的保障水平,却较为有效地为社区弱势群体提供了一张安全网,同时构成了村庄内部政治的一部分。
    (一)多功能“救灾款”
    2009年年底,杨乡专拨给柳村的5000元救灾款被村干部看作是意料之外的资源,因为这一年柳村说不上有什么灾,村干部非常感激乡里,认为这是对他们平时工作的肯定,带有一定的奖励性质,因此也非常珍视这来之不易的机会。既然说是救灾款,但又没有什么灾害,那么村干部对于以什么名义发放、如何确定发放对象和数目等就有绝对的自主权。
    非典时期,时任乡党委书记(现任县领导)请柳村村民柳云生帮忙打疫苗,工资算下来约为500块钱,但是书记不久忘了这回事,后来这位已经成为县领导的前书记来该村考察,柳云生追问其工资的事情,领导非常不好意思,村支书就说什么时候帮他把钱给了柳云生。这次救济款因为没有明确的对象,实际上村里面还是有一定的灵活操作的余地的,所以就先给了柳云生500元当工钱,剩下4500元再平均给30户。
    按照村会计的说法,这30户的选择是“经过慎重考虑的”。“有些村民就说这个救灾款既然没有明确对象的话就应该是全村人民的财产,应该按照人头平分。但是我们想救济救济,总该看到一点效果吧,所以不能按人头平分,几千块钱六七百人分一人能分几块钱啊,年轻人一包烟就抽没了。所以我们选择的是老年人、老党员、家庭比较困难的大学生以及刚刚生过病的等。刚好赶上过年他们拿这150块钱至少可以买点肉或者添件衣服。”于是应急的临时性的救灾款一方面被当作乡里对村干部工作的一种奖赏或鼓励,同时也让村干部有机会帮县领导摆平“拖欠工资”的小烦恼,另一方面又被柳村村干部当作一种常规的保障资源通过社区自身的一套目标瞄准机制来利用和分配,“救灾”变成了“济贫”,救济资源的功能在这里发生了多样化的偏移,但是这一资源完成了其多方面的使命,在较大程度上使村庄困难群体受益,尽管它并没有沿着原本预设的轨道进行。
    (二)“带路”与村内“以工代赈”
    对于其他的各种物质性的救济与帮助,只要是经过村干部的,他们都会留心记下来,柳村现任会计不论是本子上还是脑海中都有一本很清晰的帐,什么时候哪个单位的什么人送了什么东西给谁家,他都清清楚楚。“一般上面到村里,说找两户贫困的,然后我们安排一下带个路就好了!”在一次为智障者家庭送生活用品时,尽管我们因为长时间在实地进行研究对这些家庭已很熟悉,但是村干部们还是分头把我们带到了那些家中。村干部对这些为数不多的救济物资或资源并没有多少直接分配的权力,但是他们起着统筹和平衡受益群体的作用。“权力要想使自己合法化和合理化为权威,主要也看他们对其所辖集团的福利所作的贡献”,简单的“带路”过程中,这些临时性的非正式的资源也成为他们可借以提高自己威望、赢得民心的机会。
    除了这些外部的资源,社区内部也有一些本土化的类似于“以工代赈”形式的安排,为一些特殊的困难对象提供劳动的机会让他们获得一定的收入:
    柳顺利腿有些残疾,干活不太利索,但是会开车,在村里开矿的支书就让他给当司机,这样他每个月都能从支书那里拿到在村里看来还算很不错的收入来维持家庭开支。有时候一些村民临时缺钱花了,村支书也同意他们在其厂矿里干活挣一些零用钱。
    柳村的文化广场使用比较频繁,院子里总会有些树叶和零星的垃圾,村干部想到住在村集体房子里的一个困难户郭东升老两口,就让他隔一段时间抄一抄院子,每年给他300块钱补助,虽然不多,但他自己也觉得劳有所得,同时满足了村里公共卫生的需求。
    这种帮助并不是简单的施舍与资源的直接分配,而是弱势群体某些基本权利要求与资源控制者的义务之间的关系。村干部则通过这些细小的行为也逐渐积累“民心”,进而转化为其政治资本,在经济理性条件下,很多人难免会在一个人的能力和一个人所能给个体家庭带来的好处之间选择后者。
    正如斯科特(J. C. Scott)所言,正式秩序所编制的社会政策只是一个子系统,如果不是寄生于,也是严重依赖于一个更大的系统[ ]。但是那些正式的结构化资源之外的安排并不仅仅是“怪胎”或者“灰色的地带”,而是代表了正常农村社区运行过程中所不可缺少的活动和生活,它们以其多样的方式支持了正式的资源所不能满足的需求。

四、标准、利益与道德:社会保障资源分配中的社会心理

    到底谁应该获得这些资源?在目前农村尚未实施全面而有效的保障体系背景下,地方现有的救济与保障性质的资源相对是稀少的,因此,这些资源的分配与获取仍然是村庄政治中非常重要的部分,其标准、利益和道德的考量在不同群体中存在多样性的分化。
    (一)标准与公正:村干部与村民的不同视角
    村干部认为在他们所能掌控的资源分配与安排中还是存在一定的标准和公正的体系的,一方面他们是站在全村的角度考虑问题,不会有太多偏颇之处,另一方面他们认为村庄内部都是熟人社会,彼此情况非常熟悉,如出现有失公正的现象,村民们迟早会知道且会通过各种方式给村干部施压。他们在有限的空间中寻求使这些资源的效用能够最大化,这也是其合法性及政治资本的来源之一。而当外来的保障与救济资源没有明确的对象时,一部分村民具有朴素的平均主义思想和全民共享的意识,认为只要是公共资源就应该是人人有机会享有的。
    村民对于村干部公正态度的怀疑从来没有停止过:“现在的低保五保救济,一到农村怎么捞的都有,吃上了就合理,没吃上就不合理,谁给你说理去;应该国家来登记该谁吃,一年下来收多少,吃多少,然后看还缺多少;国家不登记,村里分配公平不了。还有国家来了什么款都往自家里捞的(村干部)……”言语中也能看出他们对于国家这个抽象的主体的信任度要比他们所熟悉的村干部高。“怎么也得有个标准,什么叫低保?儿子女儿都在外头,半老不少的,都吃上低保了;这一比较,心里就不舒服了。”这是对于有违标准的情况的普遍看法,同时也是人们对某种意义上公共资源分配中明显的不公平或者不道德行为的反应。社区人口对于周围困难的人们的普遍同情并未消失,但是由于存在未按规则操作而产生的“不公平”现象,对一套公正的“标准”的要求更为强烈。
    (二)利益与道德:“该”与“不该”之间
    尽管目前来自于社区内外的保障与救济均处于一个很低的水平,并不能彻底解决保障对象及其家庭的基本生活问题,但是,在前所未有地嵌入市场经济的生存环境中、在各种强制商品化(forced commercialization)过程导致曾经贫困人口可赖以生存的自然馈赠正在逐渐减少或消失时、在农村社区原有的各种传统手工业也在工业化大生产背景下日渐衰落的情境下,这不多的钱对于真正的贫困群体来说仍然非常重要:“这钱可能顶大事,有了的话一个月电费、油盐醋就都够了啊,没钱时10块、50块都是钱。”境况稍好点的家庭则认为“给了这个钱更从容,不给就紧巴点!”,其效果可能是“短时间内稍微改善一点、宽裕一点而已,没有多少实质的改善。”随着现代货币经济以客观化、量化和平均化的导向渗透经济、文化和精神生活,农村社区传统的道义或者道德的观念也在发生变化,经济利益可能诱使少数人忽略面子和自尊,想尽办法找关系或者制造“符合标准”的条件争取这些资源。而在提到对困难户的帮助时,有些人认为“现在大家都各顾各的,没法要求大家都去帮助他们啊!”,有些人则认为这是国家和政府的责任,认为“国家政府应该多给一些,扶贫济困。” 也有些村民认为“家庭富裕是自己努力挣的,你穷是你自己没本事……人人都等着吃国家救济,国家都忙不过来呢!”当然,相当部分的人依靠自己的辛勤和智慧,努力不去挤占这些资源,他们甚至认为占用贫困人口的资源是不道德的行为。
    制度内的保障与救济自然蕴含着一定的道德观念和道德意识,以及一定的道德理想和道德追求,其自身就包含了初步的伦理意义。但是正如亚当•斯密在其著名的《道德情操论》中所言:“正义的规则是唯一精密准确的道德规则;所有其他的道德规则都是松散的、模糊的,以及暧昧的。”

五、结论与建议

    在不断推进的工业化和城市化转型过程中,地处中西部的农村地区,很大一部分成为差异化发展策略中的“落后者”。由于自然条件等多方面的限制,税费改革之后,这些地区可依靠的经济资源更是捉襟见肘,而在国家整体社会政策从瞄准型(targeting)向普惠型(universalism)转变的过程中,这些地区总体资源投入又明显不足,这样的背景导致其社会保障政策面临尴尬的境地:即强烈的保障需求与短缺的资源以及保障功能的异化之间的矛盾。本文采用“质的研究”方式,从一个相对较为传统和“落后”的典型农业社区出发,对其各种社会保障资源的安排进行了微观层次的解剖,并对存在于这些安排背后的逻辑与政治进行了分析和阐释,得出如下几点结论:
    与宏观层面社会保障相关政策的简单与清晰的条文相比,农村社区对于政策的功能、内容、形式等有着更为丰富的诠释与变通,很多时候这些变通与社会政策原本设计的目的和要求并不一致,如用于抵消其他公共政策或项目所带来的负面影响,或作为社会控制和社区治理的工具,用以平抑民愤、阻止上访等。作为一种干预措施,社会政策的运行不是简单的“制定——执行——产生效果”这样一个线性的过程,而是会在不同层次经过不同行动者之间的互动而发生偏离和变异,统计学意义上的保障对象数量、保障水平、保障资金支出总额等一目了然的数字并不是政策图景的全部。完整的公共政策应该包括从微观层次对实际的执行过程进行必要的研究和分析、对政策执行不同阶段的效果进行监测与评估这样的环节,以便随时发现偏离的情况并及时进行分析和调整,否则如果当社会政策的实际功能已经在偏离的情况下发生了根本转向的时候,一套新的不公平的制度运行逻辑随之产生,则有可能导致更深层次的社会问题。这也进一步要求我们必须厘清社会治理与社会保障之间的关系,一方面避免因社会保障资源分配中的问题给治理带来较大的负面影响,另一方面也需要避免陷入资源不足/不公——保障措施异化来满足——新的资源不足/不公——寻找新的替代资源维持稳定的怪圈中。
    货币化、商品化、市场化的侵蚀与土地保障功能的弱化不仅使得农村人口面临更大的现金压力和生存风险,也导致社区特有的互助与再分配机制逐渐萎缩甚至瓦解,因此,建立更为全面而有效的农村社会保障体系的要求非常迫切。但是在这样的环境下,如果把农村社会保障资源简化为一种可供所有人参与竞争的纯粹的经济资源,而不是关乎生存问题和基本权利的问题,则很可能对最为弱势的群体产生极为不利的影响,并丧失社会公正;在乡土性的社会关系情境下,也将村干部置于一种情与理无法很好地平衡的两难境地。因此,充分考虑农村社区内部的分化,更为全面准确地进行基础调研和信息的收集、允许相关群体在政策过程诸多环节中有充分的参与和表达的机会、避免社会政策决策者和执行者与目标群体之间严重的信息不对称有利于保证政策的公正性、合法性和执行过程的有效性——而这在当前贫困农村地区整体保障资源明显不足的状况下显得尤为重要。
    诚然,在社会弱势群体保护与构建社会安全网的过程中,各级政府具有当仁不让的责任,但是若仅仅依靠政府这一单一行动主体,不仅资源来源非常有限,同时也会抑制社会力量的成长。事实上,研究中发现,农村社区非正式的保障资源和安排在一定程度上弥补了正式的政策性资源的缺位或短缺,而内部政治生态的平衡往往要求社区精英群体对弱势群体有一定的道义上的扶助,尽管这种道义因素正日渐式微。在国家之外,在传统与现代、正式与非正式之间,存在着微妙的空间和政治,因此,如何在公共政策有效执行的基础上,将社会保障政策与各种社会力量以及社区内部的保障机制结合起来,发挥协同的作用,以缓和工业化转型过程所带来的各种社会问题有待我们进一步的研究和努力。
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The Logic and Politics in the Arrangement of Rural Social Security Resources: A Case Study on a Village in Northern China 

LIU Juan Lu Ji-xia YE Jing-zhong
College of Humanities and Development Studies,China Agricultural University
Beijing,100193

Abstract: Based on a qualitative research, this paper analyzes different allocation strategies of social security and relief resources in a village of North China at the transformation era. It reveals that in the allocation and utilization of the available security resources from official/formal channels, the forms, functions and strategies vary widely at the local communities; although the policies at the macro level are concise and clearly stated. For instance, the resources could be diverted to offset the negative effects of other policies, scrambled as scare financial resources, transformed to be a long-term endowment policy, or sometimes be used as a compensatory tool of maintaining social stability. In such cases, the original institutional intentions as well as social justices are deviated. Therefore, it is being argued that the complexity of rural reality should be taken into account in the policy-making processes; more accountability, transparency and participation are required to ensure efficient implementation of social policies; moreover, a robust social security system along with monitoring and eva luation mechanisms is strongly deserved; and the blur of social security and local governance should be clarified so that resources will serve social justice instead of social control. In addition, because the alternative resources and arrangements, either external or community-based, are also part of the safety net, further researches on the synergies of formal and informal social security resources are expected.

Keywords: social security, resource allocation, alienation of policy functions, rural politics


作者信息:
刘娟,西北农林科技大学人文社会发展学院讲师,荷兰鹿特丹伊拉斯谟大学国际社会科学研究所(ISS,The Hague)博士后。博士毕业于中国农业大学人文与发展学院,主要从事农政、发展与社会转型方面的研究。
陆继霞,中国农业大学人文与发展学院副教授。
叶敬忠,中国农业大学人文与发展学院院长、教授。

责任编辑:gzxc
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