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邢成举 李小云:精英俘获与财政扶贫项目的目标偏离
2016-06-19 20:34:25 来源: 作者:邢成举 李小云 【 】 浏览:696次 评论:0
精英俘获与财政扶贫项目的目标偏离

邢成举,李小云

[摘  要]:财政扶贫项目的目标偏离是多重因素综合作用的结果。从宏观层面研究认为,管理与制度的漏洞和不足是主要原因,但这些解释并不充分。从微观层面看,精英俘获的出现是财政扶贫项目目标偏离的关键原因。项目区域内外力量的互动与合力、参与式发展悖论的存在、农村社会分化及精英角色转变、发展项目信息与参与权力的不均衡配置和发展项目的门槛效益是导致项目区域内精英俘获出现的重要原因。扶贫项目目标偏离的问题须在克服精英俘获现象的前提下才能得到解决。
[关键词]:精英俘获;财政扶贫;目标偏离
[中图分类号]         [文献标识码]        [文章编号]

一、问题的提出
    财政扶贫资金的效果涉及到财政扶贫资金使用过程和环节的各个方面,只有实现财政扶贫资金整个系统和各个环节的合理、公正和科学,我们才能够提高扶贫资金的现实效果。以往研究主要是集中在对财政扶贫资金管理的环节上,而对财政扶贫资金的投入机制、分配、拨付和使用环节的研究则关注较少,而这些环节的运行情况直接关系到扶贫资金的效果和效率,这些环节的缺陷与不足也极容易造成财政扶贫资金目标的偏离。从夏英、康晓光、汪三贵和吴国宝,到李含琳等关于财政扶贫效果不佳原因的研究中,我们可以发现其都将扶贫资金效率不高的原因主要归结为资金管理不善,其认为:薄弱的资金筹措、管理与监控能力是导致扶贫项目和资金效果不理想的重要原因,要提升扶贫效果就要强化薄弱环节。
    李小云等的研究也启发我们,除了资金管理关节之外,资金投入和管理机制等也是影响扶贫效果的重要方面。财政资金扶贫资金从下拨到分配和使用,是一个系统而复杂的过程,任何一个环节出现的问题都会影响财政扶贫资金的最终效果并导致扶贫资金的目标偏离。从以上对相关研究的回顾,我们可以发现:多数关于扶贫资金目标偏离的研究主要是集中在宏观的制度环境当中,而关于扶贫资金效果不佳进行微观研究的还不够。对扶贫对象或是扶贫项目实施中遭遇进行研究扶贫资金目标偏离研究才能更加完整。在扶贫瞄准单位调整为村级瞄准之后,从微观层面对扶贫目标偏离现象与原因的分析就十分必要和紧迫。所以本文就尝试从精英俘获的角度对财政扶贫资金目标偏离进行探索,希望可以对相关研究有所启发。
    
二、财政扶贫资金的目标偏离与精英俘获的出现
    我国扶贫部门对扶贫资金的使用和审批都是相对严格的,也一直坚持要求财政扶贫资金偏重农业发展和通过项目化方式来使用扶贫资金。以上的两点要求具有良好初衷,但是实际运用中并没有达到预期效果。扶贫资金偏重农业发展在现实中演变成了偏重农业企业发展,而项目化方式的扶贫资金使用则导致扶贫项目的规模偏好和经济实力偏好,同时也增加了上级扶贫项目管理者的寻租机会。扶贫资金所要求的专款专用可以减小资金被挪用的风险,但是其并不能对扶贫资金的具体用途进行明确说明。在一定程度上,其还对扶贫资金的效果产生了负面影响,即扶贫投资项目的偏好减少了贫困户受益于扶贫项目及资源的机会。如下表1所示,扶贫资金出现了目标偏离。
表1:农户需求和扶贫项目投向对比

扶贫项目    项目投资排序 农户需求排序
道路建设资金     1           道路建设
划地安置资金     2           盖房子支持
沼气池             3           发展养殖业
人畜饮水             4           提供教育补助
科技推广及培训资金     5           发展沼气
农田水利建设     6           解决人畜饮水
其他             7           科技培训
学校建设             8           解决通讯问题

(注:本表转引自李小云等.我国财政扶贫资金投入机制分析[J].农业经济问题,2007(10):81)
    通过表1可以清楚地看到,农户修建道路的需求得到了扶贫项目投资的积极回应。除此外,农户需求与项目投资差异显著。这是扶贫项目关注的是公共需要,这种公共需求距离农民的具体生活是有一定距离的,在扶贫部门看来,农民太过具体的生活层面的扶贫需要不具有普遍意义。为了回应具体需要,小额信贷也在扶贫开发工作中得以实施,但是其同样存在扶贫项目无法与具体社区及农民需求相结合。在扶贫项目的具体实施中,因为对规模偏好的追求,扶贫项目往往也向经济实力中等偏上农户倾斜。以笔者2012年9月份在甘肃定西农村调查的沼气建设为例,村内真正能够获得沼气扶持的是富裕户和中等户,贫困农户因无法负担配套资金而退出沼气池扶贫项目。在上级要求完成扶贫项目量化任务的情况下,地方政府只要选择有能力和实力的农户来完成沼气建设。对于贫困户而言,极少量的扶贫资源并不能帮助他们摆脱现实困境,他们只能使用有限的资源在短暂时间内弥补一下生活的不足。[1]真正贫困的群体并不是社区的多数,他们对社区扶贫发展项目没有多少知情权和发言权,这也是导致其需求无法表达。在社会分化的背景下,少数贫困者在村庄中的地位,使得其缺乏组织,同时要动员其参与扶贫项目实施的难度也较大。制度刚性只是导致扶贫效果不理想的一个方面,我们也可以从精英俘获的角度即扶贫项目的微观效果角度来认识。下面表2可以让我们清楚地认识到扶贫项目中的精英俘获问题。
贫困户 中等户 富裕户 总户数
地头水柜项目 1 0 18 19
沼气池项目 8 18 4 30
科技培训项目 10 30 20 60
科技示范项目 5 25 5 35
合计 24 73 47 144
所占比重(%) 16 51 33 100
表2:各种到村扶贫项目的受益群体分布情况(户)
(注:本表转引自李小云等.我国财政扶贫资金投入机制分析[J].农业经济问题,2007(10):81)
    通过表2可知,扶贫项目的实际受益群体分化明显,贫困农户受益的比重距离中等户和富裕户存在较大差距。在项目受益群体上的较大差异正是扶贫项目当中精英俘获的具体表现,精英俘获不光是因为精英本身在客观上有着衔接扶贫项目的更明显优势,还在于精英本身会主动地获取其能够接触到的扶贫资源,因为在村庄层面上看,精英群体掌握了扶贫资源的发言权、实施权和处分权等。经济层面上扶贫效果的分化,也就是这里谈论的精英俘获。
目标偏离与精英俘获也移民扶贫项目当中出现,即真正贫困的社区和农户并没有享受到搬迁移民扶贫政策的利益,而获益明显的是富裕的社区和农户。在移民扶贫项目中,农户需要支付的配套资金更多,真正能够经受考验的都是农村精英。对于扶贫项目,无论是生产型的,还是基础设施类的,其都对农民的知识水平、农技技能和资金基础提出了要求。[2]这样的现实就促成了扶贫项目和资源在精英与大众间的差异化表现。信贷扶贫资金也出现了偏离,“从绝对数量上看,2001年非贫困户获得小额信贷支持力度仍然高于贫困户,2001年非贫困户获贷款总额的59.52%。”[3]以上这些都说明了扶贫领域仍然存在着严重的目标偏离的问题。扶贫项目和资源实施以及决策权力的下移扩大了基层对扶贫项目及资源的掌控能力,这个时候就要注意:避免形成“道德陷阱”。[4]道德陷阱其实就是本文要重点讨论的精英俘获。

三、精英俘获及其产生机制
(一)、精英俘获
    精英俘获的出现是需要时间空间和社会空间的,而人民公社制度的解体和改革开放的不断深化使得中国农村出现前所未有的社会分化并让产生出了村庄与社区内的精英群体。改革开放的进程确立了市场经济的发展目标,与这个目标对应的是农村家庭经营的普遍化和常态化,在这样的背景下就出现了大市场与小农户经营难以对接的困境。为了减少交易成本并建构起相对稳固的市场关系,小农并没有成为市场主体青睐的对象。[5]退而求其次,他们选择大农(精英)进行合作。不同层次农户、资本和政府具有各自的资源、利益和行动取向,这构成了一个分析框架 [6] ,也就是资源、利益与行动的分析框架。该框架对本文的分析很有启发,不过本文对精英俘获的研究主要还是集中在社区或村庄内部,着力于村庄场域内的分析并重点分析社区或村庄内部导致精英俘获出现的关键因素。
    国内关于精英俘获的研究并不系统,吴新叶的研究是最为突出的,其研究了社区民间组织发展过程中出现的精英捕获现象,其对国外相关文献的介绍则为后来的研究提供了诸多的帮助,本文也受益颇多。[7]国外研究文献认为,精英捕获多指精英左右了发展项目进程和实施,干扰了社区的发展和治理。[8]在本文范畴内,精英俘获更具体地指精英对发展资金和项目信息和发言权的控制,发展资金和发展项目偏离既定目标,扶贫资金和项目的利益绝大部分为社区或是村庄内的精英获取。[9]当然,从社会实践的层面看,精英俘获有两层含义:一是,精英主动俘获社区或是项;二是,精英被外在力量、人员或是机构俘获,本文侧重前者。
    在精英主导权力与资源格局的社区中,民间组织依据精英意志而决定是否存在,其偏离了社区的实际诉求和现实情况。精英人物把持民间组织会带来不利结果,如:“抑制了成员的能力和表现。抑制了社区民间组织多向度发展的深入。”[10]有学者用“行政化” [11]来描绘精英俘获的现象,并指出该种情况很可能引发社区治理和组织发展的扭曲与失范。因为社区管理中文牍和事本主义趋势的不断深化,财政与人力资源使得精英权力与行动力更加强大。 [12]社区内或是村庄内的精英可分为体制内和体制外精英。前者,如村庄内的村两委成员就可以被视为体制内精英。而后者是指其没有获得政府体制性地位与支持的精英,如村庄内的经济能人和文化能人等。各类精英都是潜在的俘获主体。
(二)、精英俘获的产生机制
1、项目实施中的精英偏好及其社区压力
    精英俘获的产生并不是社区内精英群体单方面作用的结果,其是与社区外的政府、资源与社会关系在不断互动的过程中出现的。精英俘获的表现之一是外力促进精英变更,在这种情况下社区内的原有精英要想继续保留自己精英的地位和身份就必须按照政府和各种更强大外力的要求去开展各项工作。由此导致精英俘获也是内外合力的结果。由于社区或是组织内部的精英能够创造信任关系与联系纽带,[13]在跨宗教、文化和地区的联系中,精英能够推进制度实施和利益整合[14],因此在社区内部缺少原生规范和地方性知识与权威的社区和组织内精英俘获的机会成本都是比较低的,也都较容易发生。尽管,各类扶贫项目的程序和使用方向明确,地方政府也给予了地方精英与农村组织较高的期待与信任,但顺利和高效地实现目标的情况很少。外在标准与要求很有可能与社区内在价值与期望产生冲突。[15]精英俘获在这个意义有积极一面,即政府希望精英能够利用项目实现公共利益并对项目和社区负责。[16] 发展中国家类似,如,埃及政府若发现不合规的NGO,就冻结其资金、禁止其活动,直到更换领导后才放开其控制。[17]而这这样的外部环境即给社区内部精英以压力,这种压力就导致了精英只有依从了外在的期望和偏好之后才能够获得自己的利益。精英俘获的出现也是社区内精英应对外部精英意志的一种结果。
2、社会分化与村庄内部精英的角色嬗变 
    随着农村市场化程度的不断加深以及内部资本的形成,农民经济阶层分化已是不争的实施,按照其农业经济规模,我们可简单将其分为大规模农业经营户和小规模农业经营户,从社会地位上看则出现了强势农户与和弱势农户的区分。大规模农业种植户通过与财政资本或是外来商业资本进行对接后,强化了自己农业经营的强势地位和市场优势;作为交换,其也为各类资本进入乡村谋利提供帮助和便利。大农户与资本的双向互动后,弱势农户在农村和市场中的地位就更加弱势了。[18]而这则是非体制性精英与外部力量进行互动的砝码。农村社会的分化导致了农民的社会行动能力、利益偏好和发展需求产生了较大的差异。
    社会分化产生社会排挤,社会排挤的前提是群体内出现了明显社会分化,其地位有悬殊,利益也不一致;更为关键的是不同群体可以支配的资源和资本,以及与权力中心的远近是不同的。这样的现实状态才导致了排挤的出现与扩展。 [19]由传统农民分化出来的有一定社会地位的强势群体较大程度上控制了社区资源及其配置,对于涉及整个社区发展的事务也是由这些人说了算,形式上的民主参与并不能改变弱势群体在社区强势群体面前的不利位置。在社会排挤出息的背景下,强势群体是与弱势群体争利的,弱势者的边缘位置导致其社会处境的恶性循环,富有者与贫困者的差距在分化格局被拉大。[20]而当前我们的扶贫政策并没有足够重视农村的社会分化,这就导致扶贫资金与项目的实施总是偏离既定的目标。作为社会结构性因素,农民分化的问题并没有在相关研究中得到足够的重视。 [21]这一点突显了农村社会分化及其社会影响研究的不足。
    随着社会变迁的加剧,农村基层组织的经济理性更加突出,而其公共服务的只能被遗忘。 [22]涉农服务采用购买社会服务的方式来实现,财政资金对公共服务的投入变成了对个体和私人盈利行为的扶持。因为社会服务的市场提供意味着服务的使用者仍需要承担较多的成本,因而不利益公共服务和公共品供给的优化。税费改革后,乡镇综合配套改革提倡公共服务的市场购买,这也是精英俘获产生的重要基础。经典论述,我们可以从杜赞奇对华北农村的研究中获知,他提出的农村经纪模式描绘了近代华北乡村基层代理人从“保护型经纪”向“赢利性经纪”的转变。
3、参与式发展的悖论
    二战之后,参与式发展理论与方法作为一种新型的发展理念开始在世界发展舞台上大显身手,但是参与式发展的真正实现却是相当困难的。我们可以将这种困境表述为参与悖论,即发展干预者所拥有的强势地位和丰富资源及其对发展干预目标之间的充分参与是有严重的逻辑矛盾的。在当代国际发展与规划领域,参与式发展更多地是一个符号,其不能在现实中发挥其所宣称的功能与价值。即使我们能够按照参与式发展方法来开展扶贫工作,但是社区外部的力量仍将是扶贫政策制定、资源配置和项目实施的实际控制者与决定者,而这种状况下的参与式方法尽管具有制度层面的合法性,也只是成为了获取民意支持与国际资金支持的一种工具。[23]传统模式中的发展项目被社区外来力量或是社区内部的核心人物与强势人物决定过程及其效果,而大众无法参与项目过程的多数环节,也或是只是做到了形式上的参与。[24] 所以参与式发展是理想类型。
    以参与式发展方法推动社区发展的项目和行动中,社区,作为一个人及其相互间关系的整体,变成了被规划和改良的真正对象。对社区的干预意味着将社区内的个体视为是同质的,但在事实上,一个社区内的个体已经产生了强弱贫富的分化,精英能够在社区干预中脱颖而出,但是弱势者则湮没在了强势外来力量的干预与主张当中。[25] 无论是在民主或是威权政治下,居于权力结构核心的只是个别人,而他们一定是群体中的精英。精英支配的权力结构在分配资源与利益时,也是遵照群体内权力结构的等级和远近而展开的。要打破原有的资源分配格局,就要打破既有的权力格局。要在强势的精英与弱势的扶贫项目目标对象之间进行更有利于弱势者的赋权行为,以增进边缘群体的利益,是不可能的。精英掌握了权力,赋权是对自己权力的削弱,也是对自身利益的出让,因此这种事情很难在精英放弃追求个体利益之前得到实现。[26]参与式发展悖论的出现基于两个方面的原因,其一是精英人物和外来力量不会放弃原有权力结构,其二则是受既有社会结构与规范的约制,弱势者很少挑战原有结构。为推动参与式发展和规划而制定的新的制度,同样也是由精英主导完成的,制度在本质上仍然体现精英与弱势者区分的权力结构。[27]大量的研究无非是在证实,参与式发展的真正实现是与发展干预目标群体内的权力结构、社会关系结构的改变联系在一起的,参与式发展遭遇的不是个人或群体的反抗和阻碍,而是现有群体内部社会结构刚性的钳制与抗拒。
4、扶贫资金与项目信息与权力的不均衡配置
    在扶贫工作当中,无论是资金还是项目的效果都与目标群体对相关信息的了解程度及其对项目的影响力密切相关。而精英与大众对信息的获知和权力的实现方面有着巨大的差异。研究者对扶贫信息传递的研究发现:“从村干部到村民的信息传递主要是通过多种非正式渠道进行的,主要由和村干部的私人谈话和村民互相交流而得,这种信息传递模式妨碍了村民获得准确而充分的政策信息。”[28]精英能够决策和支配自己所管辖范围内的资源和人事,社区精英也同样可以做到这一点。尽管精英支配下的社区权力格局存在诸多问题,但是其支配下的社区治理与发展仍将是优越于非精英的。[29]尽管精英支配类型具有弊端,但也具有合理性,大家对精英支配的弊端是容忍的。精英的动员与管理组织才能是民间组织发展和壮大不可缺少的。精英获得资源和权力来推动民间组织发展,这也换来了组织成员对其的理解与支持。[30] 精英治理与支配社区的情况在国外也是十分常见的,以英国为例,社区治理比较良好有序和公共事务顺利的,都是吸纳了精英治理的。发展中国家也有同样情况出现:在世界银行在尼日利亚实施的社区驱动发展案例中,社区内外精英的协商和合作才使得项目才顺利开展。精英人物参与社区发展与治理并非是纯粹的利他主义,其同样有谋取私利的动机。尽管政府对乡村社会的管理离不开精英的参与,但是这并不代表精英可以垄断项目的信息并控制村民的知情权。我们可以使用下图1简单地看到信息在社区或是村庄内部的流动及其变化。
    扶贫项目信息最初为社区或村庄内的精英群体所获得,其次是社区或村庄内的中间群体,最后才是社区内部的普通大众,而在项目的目标中,普通大众才是项目的真正和核心对象,但是他们对信息的接触却是最后的。不光如此,在社会分化的背景下,信息也往往意味着权力,谁掌握了关键信息谁就掌握了项目和扶贫资金。正如图1当中用来表示信息流的箭头那样,箭头的宽与窄显示了信息流包含信息量的大小。在层层筛选并保留信息的情况下,从I1到I2,再到I3,其当中包含的信息量是不断减少的,信息流当中的关键信息也往往被精英截留和遮盖。没有对这些信息的明确认识和了解,项目目标群体的参与就是虚假的,而所谓的参与形式也是在精英群体的鼓动与引导下展开的。除了普通大众无法获知完整的项目信息外,社区内权力的分配也是极其不均衡的。我这里所强调的权力,主要是指项目相关个体参与公共事务决策及实施的权力。与信息的流动类似,社区内的权力呈现出多圈层同心圆的结构。同心圆的核心是村两委,向外依次是村内其他精英,最外层是普通群众和弱势群体。
    在扶贫项目与资金真实的目标群体处于权力与信息的边缘位置的情况下,社区内的精英俘获就很容易出现了。在项目达到项目区域后,项目的负责人首先听取的是精英群体关于项目期望设置及其内容的“汇报”,而边缘位置上的贫困或困难群体并没有机会在项目初始就表达社区的真实状况和自己的需求与期望。
5、扶贫项目“门槛效益”排斥了贫困群体的受益机会
    本文所谈及的项目“门槛效益”是指,扶贫项目本身尽管是针对贫困群体展开的,但是由于大部分的扶贫项目都需要地方政府的配套资金,而真正的贫困地区则往往没有财政能力来拿出足够的配套资金,而在这种情况下,为了完成上级政府下达的工作任务和指标,在扶贫项目的具体实施中,就需要扶贫对象本身来配套一些资金。这就形成了扶贫目标群体享受项目收益的“门槛”。而这样的“门槛”对于贫困群体来说可能就成了无法跨越的鸿沟。如图3所示,扶贫项目与目标群体之间存在着一扇无形的门,而要进入这道门则是要交“门票”的,要跨越“门槛”。项目区域内的富裕群体和中等群体拿出一定的配套资金并不十分困难,而这样的“门票”对于贫困群体则成为排斥其成为项目受益者的主要障碍。门槛的存在并不是在主观上排斥和排挤社区或村庄内若是群体从扶贫项目和资源中收益,而是在客观上因为社会分化的缘故,而冷落了贫困群体的内在需求并忽视了其客观条件的不足。

五、结语
    精英俘获是治理状况劣化的结果,它是导致扶贫资源在乡村内部难以公平传递的一个重要原因。在当前农业与农村分散经营与原子化生活的状态下,无论是政府扶贫资金还是企业履行社会责任的资源在进行乡村社会时都面临着与众多小农户交易而到来交易费用过高的问题,而由乡村社会内部的精英与其对接而节约交易成本,由此也给精英俘获的出现提供了外部的客观需要。要克服扶贫项目与资源下乡过程中出现的精英俘获现象,不仅仅需要在扶贫政策的相关制度层面进行调整。多数扶贫项目受追求便捷管理与目标对象需求分散这一矛盾的制约而不能将扶贫资源准确定位在目标对象和区域,这种情况就是在村级扶贫对象瞄准当中也没有得到很大转变。[31]精英俘获的克服还意味着我们要关注社会分化的背景下农村精英与大众之间的潜在冲突。弱势者与强势者即精英之间,尽管存在潜在冲突,但弱势者多是使用“礼让逻辑” [32]来处理自己的不满,这样强势者就在弱势者容忍的范围内继续俘获行动。加强扶贫监管与监督则是可以改进的方向。
    新阶段的扶贫工作要追求贫困者数量的下降和巩固扶贫成果,要不断提升扶贫项目和资源的效率,要不断强化中国扶贫工作的公平与正义性。在精英俘获的背景下,中国的扶贫工作将面临着更加艰巨的任务。社会分化的现实意味着以往我们想象中的均质的农村已经不复存在,而呈现在我们眼前和现实中的农民是有着多元化利益需要、资源禀赋和知识结构的农民阶层群体。在这个意义上看,我们的农村扶贫政策也应该将农民分化的现实融入政策制定和实施,让差异化的需求与多样化的扶贫目标与资源向衔接,如此我们才可能尽量减少扶贫工作中的精英俘获。精英俘获既然是内外因素合力作用的结果,我们就需要在内外兼顾的条件下做好精英俘获的克服工作。对外要减少扶贫工作中的权力寻租机会,要加强扶贫资金与资源的流动监控;对内,要加强对社区使用扶贫资金和资源的监督,降低贫困群体享受扶贫利益的门槛,改善贫困项目信息的传递与宣传手段,采用不同群体对扶贫项目的需求信息。

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[作者单位]:(西北农林科技大学人文社会发展学院;中国农业大学人文与发展学院)

Elite Capture and Deviations of Objectives of Poverty Alleviation Projects
Xing Chengju  Li Xiaoyun 
[Abstract]: Deviation of objectives of poverty alleviation projects and funds is the result of combination of multiple factors. The study from the macro level takes vulnerabilities and shortcomings of related governance and systems as the main reasons of this situation, but these interpretations are not fully. From the micro-level, the emergence of elite capture is the key to bring about objective deviation of poverty alleviation projects. Outside and inner factors’ interaction and joint efforts within the project region, paradox of participatory development, social differentiation in rural area and the change of role which the elites has played, imbalance of project information and participatory power and threshold effect of development project are the important causes that lead to the emergence of elite capture in the project area. Issues of objective deviation of poverty alleviation projects and funding must overcome under the condition that elite capture can be resolved.
[Key words]: elite capture, financial poverty alleviation projects, deviation of objectives
[Authors] Xing Chengju is Phd candidate at College of Humanities and Development Studies, China Agricultural University, Haidian District Beijing 100193;Li Xiaoyun is professor at College of Humanities and Development Studies, China Agricultural University, Haidian District Beijing 100193.


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