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赵丹 :农村教学点在义务教育均衡发展中的作用、问题及对策
2016-07-02 17:44:47 来源: 作者:赵丹 【 】 浏览:603次 评论:0
农村教学点在义务教育均衡发展中的作用、问题及对策
赵丹  
(西北农林科技大学 人文社会发展学院, 杨凌 712100)
[摘要] 随着义务教育的全民普及和免费供给,“均衡发展”成为新时期我国义务教育发展的重要目标。由于各地教育发展水平的差异,区域内校际均衡是当前的首要任务。在此背景下,农村教学点的作用和建设问题值得关注。在县域教育发展中,教学点有利于促进偏远学生就近入学、享受同等质量的教育,也是小型农村社区的文化聚落中心。但是,现实中,教学点却在财政经费、办学条件、师资水平等方面面临发展困境。基于教学点的重要作用及其困境,教育决策者应努力加强教学点建设,弥补区域内教育发展的短板,促进义务教育的均衡发展。
[关键词] 农村教学点; 义务教育均衡发展; 作用; 困境; 对策
Balanced Development of compulsory education in China: What’s role for small rural school?
Zhao Dan  Guo Qing-yang
(College of Humanities, Northwest A&F University, Yangling 712100, China)
[Abstract] Balanced development is the key point in the development of China’s compulsory education, following the popularization of compulsory education. As the gap between different regions, balanced development of regional education is the principal task at present. Under this circumstance, the role of small rural schools plus their construction issues need to be paid more attention to. Although being in poor conditions, small rural schools still significantly benefit to rural children, such as better accessibility to nearby schools, supplying education with equal quality, additionally, they are the cultural center in local communities. Bases on this, the policy makers should take more efforts to construct small rural schools, improving their conditions, so as to promote the balanced development of compulsory education.
[Key words] small rural school; balanced development of compulsory education; role; obstacle; policy suggestions

    21世纪我国进入了基本普及义务教育的“后普九”时代,“均衡发展”成为义务教育发展的重要任务和目标。《教育规划纲要》将推进义务教育均衡发展提升到战略性任务的高度,要求均衡配置教师、设备、图书、校舍等各项资源,切实缩小义务教育发展的校际、城乡和区域差距。而在我国广大中西部地区,义务教育的不均衡问题集中体现在偏远农村教学点与县镇中心学校的差距上。农村教学点是适应我国农村地区特别是人口稀少、居住分散的偏远地区教育发展而设置的以复式教学为主的小规模不完全学校。2009年全国农村教学点数量为70954个,占全部农村小学数量的30.30%。绝大多数教学点位于中西部地区,云南、广西、四川三个省份的教学点比例分别达到93.40%、83.95%和76.67%。[1]可见,我国农村教学点数量依然庞大,它们对中西部农村教育发展的作用不容忽视。但是,现实中,由于一些地方政府受功利化、效率优先的观念影响,教学点被大规模撤并,暂时保留的教学点办学条件也极为落后,成为县域义务教育发展的“短板”。
    农村教学点不是我国独有的办学形式,它是全球范围内都普遍存在的一种特殊教育形式,而且无论是发达国家还是发展中国家,小规模学校都一直在农村教育发展中发挥着重要作用。联合国教科文组织专家安格拉•利特(Angela. W. Little)曾指出:“小规模学校的作用体现在三个方面,即扩大受教育机会、促进学习者认知水平的提高以及对学习者在社会和个人发展方面的更大范围的积极影响”[2]。同样,在我国,教学点的弱势地位也并不意味着它是无足轻重的,相反,教学点的存在和发展将是促进区域义务教育均衡发展的重要保证。那么,教学点在义务教育均衡发展中具有哪些作用?在现实中又面临哪些困境?其原因何在?如何采取相关策略加强教学点的建设,以促进义务教育的均衡发展?这些问题在现实中迫切需要解答。

一、农村教学点有助于促进义务教育均衡发展
(一)教学点方便偏远学生就近入学,促进教育机会均等
    教育机会均等是义务教育均衡发展的价值诉求和基本前提。教学点有助于偏远学生就近入学,满足他们的受教育需求,促进教育机会均等,为义务教育均衡发展提供前提。
    第一,农村教学点能够帮助偏远学生克服上学路程过远的困难。教学点大多分布在中西部偏远农村,地理环境复杂,多山地、高原和丘陵。课题组调研的六省区地形中,山区、丘陵、平原和牧区的比例分别为57.2%,26.1%,15.6%和1.1%。学校布局调整中地方政府盲目追求效率的不当行为,导致大量教学点被撤并,学生转学后上学路远不安全问题突出。调研地区学生上学的最远距离达到190公里,平均距离为4.848公里。①从学生、家长、教师及教育行政人员等群体的态度来看,他们均认为“学生上学远及安全问题”是其最担心的问题。统计显示,学生担心“路远不安全”这一项排在第二位;“孩子的安全问题”在家长最担心的问题中排在第一位,占到总数的44.4%;教师和教育行政人员均认为撤并教学点的最大障碍是“学生担心上学路远”,分别占到总数的31.5%和30.0%(见表1和2)。由此可见,学生上学路远不安全问题正是由于教学点撤并而引发的,也是学生和家长最大的顾虑。因此,适当保留偏远农村教学点能方便学生就近入学,从而在最大程度上促进受教育机会的均等。 
表1 撤并教学点后学生和家长最担心的问题
最担心的问题 学生卷 应答人次百分比% 家长卷 人数 应答人次百分比%
路远不安全 2,968 25.6 孩子的安全问题 3,213 44.4
受别村同学的欺负 891 7.7 家庭经济负担 1,477 20.4
加重了家长的负担 6,107 52.7 孩子学习成绩下降 2,229 30.8
不适应学校环境 544 4.7 孩子的生活问题 234 3.2
其它         1,070 9.2 其它         89 1.2
总计         11,580 100.0 总计         7,242 100.0

表2 撤并教学点的最大障碍
布局调整的障碍 学校卷 应答人次百分比% 行政卷 应答人次百分比%
村民不支持 3,972 18.7         87 24.3
家长不理解 6,624 31.2         110 30.7
教师怕下岗失业 2,900 13.7         18 5.0
学校不配合  526 2.5         3 0.8
学生担心上学路远 6,679 31.5         111 31.0
其它         531 2.5         29      8.1
合计         21,232 100.0         358 100.0
    第二,教学点能够节省学生上学成本。教育经济学理论指出,教育成本包括政府公共教育支出和学生的私人成本。其中,私人成本主要包括教育直接成本和机会成本。[3]偏远地区的学生在本村教学点上学,不但能够节省直接私人成本,也能够降低间接私人成本。首先,教育的直接私人成本,是指家长花在其子女学校教育上的支出(学/杂费)、课本和辅助学习指导书、文具、校服、书包、交通以及食宿等。[4]根据实际情况,偏远学生在教学点上学能节省的直接成本主要包括住宿费、伙食费和交通费。以调研地陕西省南郑县黄官镇中心学校的学生情况为参照,如果学生在教学点上学,住宿和交通都为零支出,只有伙食费约200元/学期(农村家庭的粮食和蔬菜大多自给自足,因此食物开销很小);而如果教学点撤并,学生转到中心学校上学,需要支出的住宿费、伙食费和交通费总共约920元(见表3)。有的家长为了节省孩子的上学时间,到镇上租房陪读,开销更大。六省区家长问卷统计显示,有80.8%的家长认为孩子在教学点就读能减轻家庭的经济负担。
表3 教学点撤消后增加的教育直接成本(元)                                                                      
支出项目 每学期的费用支出
教学点学生 完小或中心学校
住宿费 0              80
伙食费 在家吃饭,< 200      600
交通费 0              240
总计 <200              920
 表4 在教学点上学节省的教育机会成本 (只)
学生 放养(托管)的羊 2006年出生的小羊 2006年支付的小羊
A 6              3                 1.5
B 23              8              4
C 18              6                 3
D 32              12              6
E 56              26                 13

    其次,教育的机会成本是指为接受学校教育而放弃的机会的经济价值,这个被放弃的机会可能是儿童在家庭生产、照看弟妹、以及做其它家务时付出的劳动。[5]现实中,学生在教学点上学机会成本的降低主要体现为他们能够从事农活或家务活。其中,家务活比较零碎难以计量;而农活可以用直接产出的实物数量来计量。从广西壮族自治区隆林县农村学生放学后从事放羊这一农活的实例来看,以A-E五个学生为例,如果他们离开教学点到中心学校上学,不能在放学后帮家里放羊,家长因为忙于其他农活只能将家里的羊寄养在邻居或亲戚家里,相应的报酬按次年出生的小羊数量的一半支付给寄养人。因此,“2006年支付的小羊数量”就是这五个学生转学后增加的机会成本;但如果学生在教学点上学,便能够不支出这些“机会成本”(见表4)。一些贫困学生的家长反映,如果孩子上学过远,不能帮家里做农活,只能让孩子辍学。
(二)教学点是保证教育质量的有效教学组织形式
    教育质量的均衡是义务教育均衡发展的核心。教学点虽然学校规模小,但它与其他中心小学和完全小学一样,能够保证并提高教育质量,为促进义务教育均衡发展提供条件。
1.从成本—效益的角度来讲,教学点是有效的教学组织形式
    首先,教学点具有教育成本低的特点。教育成本包括“公共教育经费在人员、学校设施、供给和设备上的支出;学生及其家长在教育上的支出和学生放弃的机会成本;以及私人对教育的贡献”。[6]可见,教学点的教育成本主要包括公共经费和私人成本。从公共经费上来看,教学点需要的投入较少。目前,大多数农村教学点都在沿用以前村小的校舍,占地面积小,设施简陋,需要进行危房改造和添加教学设备。但由于学校规模小,硬件设施方面只需少量的资金支出就可改善办学条件;人员经费方面,教学点教师数量少且代课教师比例较大。因此,总体上来讲教学点的人员经费支出也较少。相关研究同样表明:“一些小学校的单位成本比许多大规模学校的单位成本实际要低一些。”[7];从私人成本来看,如前所述,教学点学生就近入学所花费的私人成本远低于中心学校,包括直接私人成本(交通费、生活费、住宿费等)和机会成本等。综上所述,我们不难看出,教学点的成本是较低的。
    其次,在效益方面,教学点能够保证教学质量。根据列文列举的几种教育效益度量标准(降低辍学、毕业生就业、学生学习、学生满意度等)[8],教学点教育效益的衡量主要以“学生学习”为主要参照。以新丰县样本学校为例,学习成绩的5个等级(上等、中上等、中等、中下等和下等)中,学习成绩为“上等”和“中上等”的教学点学生占到78.8%和67.1%,均高于中心学校(21.2%和32.9%);学习成绩在“中下等”和“下等”的中心学校学生比例高于教学点学生(见图1);另一方面,从完成作业的情况看,“总能完成”的教学点学生比例为63.6%,高于中心学校;“有时不能”和“经常不能”的中心学校学生比例高于教学点学生比例(见图2)。此外,从平均成绩来看,多数教学点学生的平均成绩高于或接近于中心学校(见表5)。个案调查也显示:湖北省英山县陈岩教学点在3所中心小学包括8所分校学生的考试成绩评比中,全校总成绩排第一名。” 这充分说明了教学点的学生不但学习成绩不差,相反很多教学点的学生成绩优于其他学校。相关学者的研究也表明:“小型学校对出身贫寒的学生作用明显,在低收入社区,小型学校取得的成就超乎人们想象。确切地说,大型学校中出现家庭贫困必然导致学业失败的可能性是小型学校的10倍”。[9]
表5 新丰县马头镇9所教学点学生的学习成绩 (2008年第一学期)
学校 学生数 平均分 合格率(%) 优秀率(%)
教学点 板岭 23 73.6 19 (82.61) 10 (43.48)
大陂 8 76.4 7 (87.50) 5 (62.50)
上湾 8 68.6 6 (75.00) 4 (50.00)
乌石岗 8 83.0 7 (87.50) 6 (75.00)
福水 5 68.0 4(80.00) 1 (20.00)
军屯 24 67.4 18(75.00) 7 (29.17)
罗陂 9 74.6 9(100.00) 2 (22.22)
石角 30 73.0 23(76.67) 13 (43.33)
路下 7 87.1 7(100.00) 4 (57.14)
中心小学         51 68.2 34 (66.67) 19 (37.25)
合计         173 65.7 136 (65.25) 71 (28.93)
数据来源: 新丰县教育局学生成绩登记表,2008。
  
图1 学生的学习成绩等级                图2 学生是否能顺利完成作业
2.小规模办学和复式教学能够促进教学效果的提高
    第一,小的学校规模和班级规模有助于提升教学效果。教学点具有学校规模和班级规模小的特点,有助于建立融洽的师生关系和创造良好的学习氛围。调查发现,很多教学点的老师课间和学生一起做游戏,有教师谈到:“我”喜欢孩子们,和孩子们在一起自己也充满了童真,课间我们是朋友,上课时学习气氛很活跃,教学效果好。相关研究也表明,小规模学校在学业成绩、学校氛围、学生参与度、归属感、人际关系和平等性等六个方面均能产生积极的作用。[10]此外,教学点班级规模小,教师分配给学生的时间相对较多,有利于教学的顺利开展。调查结果表明:大多数教学点的老师与学生相处融洽、课堂气氛活跃、教学效果较好(见图1和2)。与大规模中心学校相比,教学点的学生出勤和课堂参与情况都好于前者(见表6)。其原因在于教学点学生离家更近,上学更方便;教师对学生的关注度更高,学习的自信心和参与课堂的意愿更强。相关研究也表明:农村小规模学校的学生成绩更好,学生自信心更强,学校与社区的联系更紧密,教学质量高于一般学校[11]。因此,教学点学校规模和班级规模小的特点对于教学活动的开展和教学效果的提高起到了促进作用。
表6 学生出勤情况和课堂参与情况(教师小组访谈)
    教学点教师访谈(2,3年级)学生出勤情况:所有的学生每天都能按时到校,他们住在离学校很近的位置,每天大约7:00起床,在家吃早饭,然后走路上学,十分方便,不用着急赶路。除非个别学生由于生病等特殊原因会请假,一般情况下所有的学生都能保证按时上学。  
   (4年级)完全小学或中心学校教师访谈学生出勤情况:由于学校合并,一些学生住在离学校很远的山区,很多学生甚至要早晨4、5点起床赶路上学,遇上下雨或雪天,道路泥泞不安全,他们不能按时到校,或者请假在家。
    教学点教师访谈(2,3年级)课堂参与情况:我们学校的教学班大多是2-3年级复式教学,班级规模约20-30人左右,由于班级规模比较小,复式教学过程中,每个班上课的人数只有10人左右,因此我们可以关照到每一个学生。一堂课,每个学生都有机会回答问题,他们也很积极地参与课堂讨论,很主动地举手回答问题。
    (4年级)完全小学或中心学校教师访谈课堂参与情况:学校在布局调整后,班级规模扩大了,每个班有50甚至更多的学生。这样大规模的班级教学,最繁重的工作在于维持课堂秩序,有个别学生不遵守纪律,而且学生水平参差不齐,课堂节奏不好控制。只有学习成绩好的学生比较主动地回答问题,而成绩差的学生比较被动,没有自信,不喜欢配合教学活动,让老师无奈。
    你们的老师是否经常鼓励指导你们学习?
    教学点的学生:我们的老师经常鼓励指导我们的学习,老师很有责任心,我们喜欢在现在的学校上学。
    中心学校或完全小学的学生:我们老师总是很忙,班上学生很多,他们没有时间照顾到每个学生,
    你经常和班里的同学一起讨论吗? 教学点的学生:我们班上经常组织小组讨论和学习,一般分成2组,学习上遇到的问题很快在小组同学的帮助下得到解决。 中心学校或完全小学的学生:班里同学的关系不是很紧密,很少和同学一起讨论问题,下课就回家或回宿舍。
 
 
    第二,教学方法灵活多样,有助于提高教学质量。从教学方法的角度看,教学点学生少,可灵活运用多种教学方法,特别是复式教学。教学方法主要包括讲授、谈话、演示、练习、讨论、操作试验法等[12]。由于教学点班级规模小,教师更容易把握学生的个性特征,对课堂的调控能力更强,因此很多教师同时应用讲授法、谈话法和讨论法等,有助于启发式教学和教学效果的优化。此外,很多教学点是一师一校,采用复式教学,即“一个教师在同一教室进行的一堂课上给两个及以上不同年级的学生上课的教学组织形式”[13]。如图3.5(根据调研地实际情况绘制的复式教学课堂示意图)所示,以2-3年级复式教学为例,两个年级学生上课时,老师安排二年级学生面朝黑板听讲,而三年级学生背朝黑板自习做作业或进行小组学习。教师还会安排时间让两个年级的学生一起上课,目的是让高年级学生帮助低年级学生解决疑难问题。访谈中,教学点教师和学生反映复式教学能提高教学效果,学生的学习成绩不亚于中心学校。因此,复式教学为山区、边远地区儿童接受基础教育创造了条件;合理安排、组织得当的复式教学能取得较好的教学效果。
图3  教学点复式教学模式图
3.教师具有很强的责任心和敬业精神,成为教学质量的重要保证
    教学点教师的责任心和敬业精神,是保证教学质量的重要因素。“学校最重要的特点是教师和其他员工的态度和行为,而不是诸如图书馆规模、学校的历史等物质条件”。[14]调研地教学点教师的责任心和敬业精神值得关注。如湖北英山陈岩教学点吴老师被学生和家长评价为:责任心强、有爱心、敬业,懂得因材施教。作为学校唯一的老师,她在临产头一天还坚持给学生上课。吴老师谈到:“复式教学需要教师做很多努力。我根据孩子的能力量力而行,为了辅导学生学习,我们下午提前一个小时上课,推迟半个小时放学。我经常给他们调换座位或者让一个班的学生脸朝后坐。学生平均成绩在全乡镇排第一。”其它地区乃至全国还有很多这样的好老师在教学点兢兢业业地工作。如四川省凉山彝族自治州甘洛县二坪教学点教师李桂林和陆建芬夫妇19年坚守在海拔1800米的“悬崖小学”,每天坚持护送学生上下学,用辛勤的汗水培养了很多优秀的学生[15]。这些案例无一不说明了教学点教师的努力对教学质量的促进作用以及他们的奉献精神对偏远地区教育的重要意义。
(三)教学点是偏远农村聚落的文化中心
    经过漫长的历史时期,很多偏远农村聚落仍然保留着祖辈的生产生活方式,他们对自我生存的空间聚落有着强烈的认同感和依恋情愫。在仅有几百人的自然村落,村办小学伴随着村落的出现一直延续至今,是能够凝聚村民的唯一的文化象征。调研地广西省南丹县丹炉小学位于山区,服务范围为丹炉寨的全寨人口400余人。由于生源不断减少,该校于1994年和2001年先后分别将3-5年级并入昌里小学,现在有1、2两个年级共10人,只有一个老师,自1981起就在该校任教长达29年。丹炉小学旁边是一个小社庭,里面供奉着一尊神像,是当地人拜神的社王。村民将丹炉小学与社庭看成是同等重要的两个文化载体,不可缺失。此外,很多农村教学点扮演着农村文化阵地的角色。自“普九”以来,教学点配置大量的科技文化书籍,以及报刊资料等,将科学知识、实用技术、致富信息和国家的方针政策传播到广大农民中间;村民集会、娱乐活动也经常在教学点举行。在村民心中,教学点是传授知识、培养人才的圣地,也是村民学习知识的文化阵地和娱乐中心。国外学者也提出类似的观点:“小规模学校在农村社区既是教学场所,也是社区中心,在人口稀少的地区更是如此”[16]。
    综上所述,首先,教学点在扩大偏远农村学生的受教育机会、保证弱势群体接受同等质量的教育等方面发挥了重要作用。其中,保证所有儿童均等的受教育机会正是义务教育均衡发展的重要目标之一,教学点的存在和发展是缩小农村教育地区差异和城乡差异的重要手段。因此,我国偏远地区的教学点为促进教育的均衡发展发挥了强有力的推动作用。

二、农村教学点在义务教育均衡发展进程中面临的困境
    农村教学点对促进义务教育均衡发展具有不可替代的作用,但是,现实中,由于多方面的原因,特别是随着农村中小学布局的调整,不少地方在一定程度上忽视了农村教学点的建设,致使目前农村教学点发展薄弱,没有充分发挥出其对义务教育均衡发展的作用。
(一)经费短缺
    按现行教育财政和管理体制,教学点隶属本乡镇中心学校管理。据课题组调查,中心学校向所属各小学和教学点划拨经费的程序是由各个教学点根据学生数和自身需求向中心校提出经费申请,中心学校再考虑实际情况予以回复。以广东省新丰县丰城镇龙文教学点每学期的经费收支情况为例,按照广东省免除学杂费标准,每学期每个学生补助144元,龙文教学点每学期得到的补助费用应为4896 元,加上学前班收取的学费560元,一共5456 元。这笔仅有的学费补助和收入是由其所属的丰城镇中心小学统筹管理,龙文教学点并没有支配权。而教学点每学期的支出项目种类较多,总支出金额最保守的估计也要6300元(见表7)。
表7 广东省丰城镇龙文教学点一学期办学经费情况
收  入 144元/生(生均公用经费)×34人(学生数)人数)+80元×7人(学前班人数)=5456元。统一上交中心学校管理
办公用品 教师用书,粉笔等,共3000元
招待上级领导检查 1000元
修缮校舍 300元
购买体育器材 300元
水电费 1200元
教研活动等 包括公开课,少先队活动等,500元
合计 6300元

    每笔支出都要由教学点向中心学校财务部门列出明细、提出申请、等待批复。而中心学校对教学点提出的经费申请往往审核条件苛刻,批复时间较长,并且难以得到满足。由此,教学点连日常基本运转都难以维持,根本谈不上改善办学条件。但另一方面,中心学校也有难处,目前大多数中心学校运转困难、负债运行,且还要负担教学点代课教师的工资,因此很难满足教学点的经费需求。如湖北省石首市花山镇共有7 所小学和3个教学点,教师总数为85人,其中代课教师31人,占教师总数36.5%,3个教学点教师90%以上是代课教师,据该镇中心学校校长介绍,教学点代课教师工资基本靠中心学校下拨的公用经费和部分勤工俭学收入来维持,中心学校根本不可能给教学点提供可自由支配的经费,导致教学点普遍存在经费短缺的问题。 
(二)教师整体素质低
    菲利普•库姆斯曾一针见血地指出:“发展中国家农村地区常常象半干旱的教育荒漠一样而没有教育质量可言,不但教师通常都是水平最低的,而且贫穷儿童的比例也很高,这些儿童真正需要最好的老师,然而他们却是最后才得到。”[17]在我国农村,特别是偏远地区的学校,由于办学条件差,往往吸引不到优秀教师,在教学点任教的老师一般年龄老化。如广西兴安、南丹等六县的教学点教师平均年龄达47 岁,最大55 岁,最小也有40岁(见表8)。
表8 广西六县部分教学点教师年龄情况
所隶属中心校 教师数量(人) 平均年龄(周岁) 最高年龄(周岁) 最低年龄(周岁)
兴安县华江乡同仁小学 兴安镇中心校5 49 52 41
南丹县吾隘镇丹炉小学 昌里小学 1 45 —— ——
荔浦县杜莫镇六部小学 龙珠小学 6 45 50 42
龙胜县瓢里乡上塘小学 瓢里乡中心校4 51 55 40
那坡县坡荷善何异布小学 坡荷中心校1 42 —— ——
隆林县猪场乡半坡屯小学 猪场镇中心校1 50 —— ——

    教学点教师年龄老化问题不仅在“八山一水一分田”的广西较为普遍,在课题组调研的其他中西部地区也是如此。此外,教学点教师大多来源于本乡、本村,他们多为民办教师转正或是代课教师,没有接受过系统的教师教育,学历低、基础差,加之常年在偏远地区工作,信息闭塞,教学任务繁重,知识陈旧又难以更新,导致教学点教师整体素质偏低。
(三)教师工资待遇低
    大部分农村教学点是“一师一校”,多的也只有4~5 位教师,这些教师中大多是代课教师或者少量“民转公”教师。据课题组调查,教学点教师中代课教师平均工资在300~500 元,并且没有纳入财政保障范围,只能由所在中心学校自行解决。如湖北省浠水县大吉岭教学点属该县巴驿镇中心小学管辖,现有学生180余名,其中1-4 年级学生124名。因为地理位置偏僻,条件艰苦,加上该县师资一直十分紧张,该教学点一直没有公办教师到那里任教,只好聘用5名代课教师,实行包班上课。他们的收入是每月400 元,由巴驿中心小学从每月的公用经费中解决。该县其它教学点也存在类似的情况。据汪岗镇中心学校负责人介绍,该镇目前有1 所初中、5 所完小、5个教学点。现有学生5186 人(其中小学生3168人,初中生2018人),正式在职教师206 人,代课教师48人,接近1/4,其中5个教学点全部是代课教师。代课教师的工资主要由中心学校从公用经费、学前班学杂费和收取少量的早餐费来解决。他们的收入也是每月400元左右。与公办教师相比,代课教师的工资不到公办教师工资的1/3。
(四)办学条件差
    农村学校办学条件差一直是农村教育发展滞后的重要原因之一。近年来,在农村学校办学条件整体得到逐步改善的情况下,教学点的办学条件却没有得到任何改善,甚至还在不断恶化。调查中发现,大部分教学点都是由20 世纪50年代至70年代间建的校舍或者由寺庙、祠堂改建而成,如今大部分校舍已经成了危房。如广西南丹县吾隘镇丹炉小学是“一师一校”,学校与一个社庭相邻而建,历史久远,现在社庭里仍供奉一尊神像(社王),当地人将学校与社庭当做精神的寄托;该自治区隆林各族自治县猪场乡猪场村半坡屯教学点只有1 个教师20 个学生。学校几乎是最为原始的学校:一间小木房子,里面摆放了十几张桌子和一块黑板。再如陕西省石泉县迎风镇三个教学点的校舍均为土木结构,目前危房面积几乎占到50%(见表9)。
表9 陕西省石泉县迎丰镇教学点基本情况
教师数(人) 学生数(人) 占地面积(平方米)     建筑面积(平方米)
     砖混 砖木 土木 危房
红花小学 3         36      520  ——  ——   200     100
迎兴小学 1         16      432  ——  ——   232     136
香炉沟小学1         16      335  ——  ——   265     120
资料来源:根据《2006年石泉县迎丰镇小学布局调整实施方案一览表》整理所得。
   教学点数量居全国前六位的省份,除贵州省外,农村小学危房面积均远远高于全国平均值。那么在这些地区,教学点危房比例在当地学校中几乎也是最高的。(见表10) 此外,教学点用房短缺。许多教学点教师宿舍中间用帘子隔开兼做办公室;年级多一些的教学点的实验室、少先队活动室、会议室等都是在同一间房子里,被当地老师称为“四部一室”;很多教学点没有食堂,甚至给学生热饭的厨房都是危房,中午学生只好蹲在教室门口吃饭。
表10 云南、广西等中西部省份的农村小学办学条件①(单位:平方米)
全国平均 云南 广西 四川 河南 安徽
教学点数量(个) 2500 13946 10581 8719 4658 2879
危房面积 (㎡) 652931 4521689 1073225 2385096 1459106 1167408
计算机(台) 56202 30697 25428 74753 85559 46319
语音室(个) 31869 114611 13701 21935 65089 21805
资料来源:由《中国教育统计年鉴2008》相关数据整理所得。
(五)教学点困境对农村学校的均衡发展带来隐患
    教育部在《关于促进义务教育均衡发展的意见》中强调:均衡发展是义务教育的重中之重,地方各级教育部门应合理配置教育资源,促进义务教育学校办学水平基本均等,保障学生免试就近入学。[18]可见,学校均衡发展主要是指义务教育阶段同类学校之间在办学条件、师资等方面要尽量保持大致相同的水平,以保证向所有适龄学生提供基本同质的教育。目前最基本的学校均衡发展应是县域内学校的均衡,当前普遍受到关注的是县镇学校与农村学校之间的差距,而中心学校、完小、教学点之间的差距尚未引起更多重视。在农村教育资源依然相对短缺的情况下,各地在农村中小学布局调整过程中大多将资源集中到中心学校以保证中心校的办学条件和师资。教学点与中心学校之间存在差距,甚至被认为“迟早要被撤并”,无论是办学条件还是师资都难以得到支持,处于最差的水平。因此,教学点面临的困境必然对农村学校的均衡发展带来隐患。
三、农村教学点发展薄弱的原因分析
    在义务教育均衡发展进程中,我国农村教学点的理应发挥的作用因其发展困境而面临挑战。究其原因,是相当复杂的,其中,地方政府的行为偏差、公共财政对农村义务教育的投入不足以及农村义务教育经费分配和管理方式不合理是主要原因。
(一)地方政府的歧视性政策导致教学点陷入困境
    地方政府对教学点的歧视性政策是导致教学点面临困境的重要原因,主要体现在两个方面。第一,地方政府从自身利益出发,盲目撤销大量教学点,导致教学点的生存困境。自21世纪初期以来,我国农村地区开始实施学校布局调整政策,为了节省教育经费、方便管理,很多地方政府把撤并学校当作财政甩包袱的手段,将布局调整单纯地等同于撤销学校、减少教师、缩减投入。这样,教育行政人员可以将有限的资金和精力投入到大规模学校的建设,也更能赢得政绩上提高。地方政府的这种急功近利的价值取向导致教学点数量锐减,1999年到2009年11年间,我国农村教学点数量从186065所减少到70954所,减少比例高达61.87%[19]。由此也导致了偏远农村儿童面临新的上学远上学难问题。
    另一方面,对于暂时保留下来的教学点,地方政府认为教学点是效率低下的教学组织形式,不给予经费支持;甚至故意不给教学点分配教育资源。这导致本来就处于弱势地位的教学点陷入发展困境。地方政府对教学点的歧视性政策一方面源于行政人员的自身素质,很多地方行政人员不具备专业素质和合理的教育学知识结构,另一方面也限于地方政府的财政压力。总之,这种主观上的歧视政策直接导致了教学点办学质量受到严重威胁。杨润勇的研究也证实了这一点:相关教育政策对教学点“忽视淡漠”的倾向,已经造成了教学点办学正在逐步变成了农村地区教育发展的最薄弱环节,正逐渐演化成农村教育的最大短板,从一定程度上制约着农村地区义务教育的整体办学水平和教育质量提高[20]。 
(二)公共财政投入不足及现行管理体制导致教学点经费短缺
    近年来,我国政府不断加大了对农村包括义务教育在内的公共服务的财政投入,大大改善了基本公共服务的条件,提升了公共服务的品质。不过,也应当看到,由于受长期以来重城市轻农村的公共资源配置倾向的影响,我国基本公共服务的投入城乡之间仍有相当的差距。以公共教育为例,2009 年全国普通小学生均预算内事业费支出为3357.92 元,比上年的2 757.53 元增长21.77%。其中,农村普通小学生均预算内事业费支出为3178.08 元,比上年的2 617.59 元增长21.41%。农村小学生均预算内事业费水平及其增长幅度依然低于全国平均水平,更低于城市水平。[21]舒尔茨也曾指出,农村教育之所以会出现数不足和质量低劣的情况,最根本的原因是对农村学校的投资不足。[22]而教学点经费短缺直接源于公共财政对教育投入的不足和农村义务教育经费总量的短缺。
    另一方面,农村学校的现行管理体制是导致教学点经费分配性短缺的主要原因。1985年以来,我国农村学校普遍建立起以乡镇中心小学为核心、完小带村小的管理体制。农村中小学预算以学校为基本编制单位,教学点纳入其所隶属的中心学校统一代编。中心校对教学点不仅在日常教学管理上起领导作用,而且也负责教学点的资金划拨。中心校与教学点的这种隶属关系客观上决定了二者在管理上是一种“不平等”的、上级对下级的关系。在资金划拨方面,中心校具有决定权和优先权,而教学点处于被动地位。具体来讲,县财政以中心校为单位进行支出预算,主要包括基本支出(人员经费支出、公用支出、对个人和家庭的补助支出)和项目支出等,这些经费下拨后由中心校统一管理。在对教学点经费的分配过程中,中心校并未依据任何标准,只是在教学点提出要求后才视具体情况而给予临时回复。而且,在农村教育资源仍相对短缺的情况下,有限的资金对于中心校来说也只能维持基本运转,对于其下属的教学点,中心学校没有能力也没有意愿对其增加投入。调查中也发现,很多偏远教学点甚至几年都不曾得到任何办学经费。可见,中心校与教学点之间的隶属关系、中心校对教学点分配资金的随意性和暂时性,都导致了教学点经费的分配性短缺。
(三)农村教师缺编及不合理的调配方式导致教学点师资水平低
    农村教师缺编以及中心校与教学点之间教师不合理的调配方式是导致教学点师资水平低的重要原因。首先,农村教师整体缺编限制教学点师资。教育部规定的农村小学生师比为23∶1;中学为18∶1[23]。但在“以县为主”的管理体制下,教师工资由县级财政统一发放。中西部地区大多数县财政困难,无力承担新进教师的工资发放。因此,即使一些省份根据实际情况对教师编制适当放宽,当地县级政府也限于财政紧张无法放宽编制。如西南某省农村中小学教师缺编达2.6万人,全省农村小学师生比仅为1:28.34,而全国平均水平为1:20.3。课题组调研的大多数地区情况更为严重。在农村学校中,中心学校、完小的办学条件较好,加强中心学校建设又是大多数地区学校布局调整的首要目的,这导致教师整体短缺的情况下中心学校的教师缺编程度较轻,教学点教师短缺严重。
    具体来说,教学点教师看似超编、实则缺编的状况导致了师资水平长期得不到改善。首先,从生师比标准来看,教学点教师处于超编状态。教学点学生数量少,一个教师一般带几个或一二十个学生。调研的大部分地区教学点生师比最高在15:1左右,很多教学点生师比低于10:1。那么,从这个角度看教学点生师比很低,而且按学生人数平均的教学成本是很高的。因此,很多地方政府将这种表面的“生师比”看作教学点教师超编的充分理由而不给增加新教师。其次,从其实际情况看,教学点教师严重缺编。由于长年未引进新教师,教学点教师承担着繁重的教学任务,很多教学点一师一校,一名教师扮演着教师、校长、生活辅导员等多种角色。教学点教师短缺但又得不到补充的情况迫使很多地区仍聘请大量的低薪代课教师,导致教学点师资水平难以保障。
    此外,中心学校对教学点教师的调配方式也直接影响其师资水平。首先,中心校领导分配教师带有主观性,甚至恶化了教学点的师资水平。目前,教学点师资分配很大程度上由中心校教育行政人员决定。为集中资源建设中心学校,优秀年轻教师一般留在中心校,教学点被认为“迟早要撤并”,得不到优秀教师;而且,教学点的优秀教师甚至被抽调到中心校任教;一些教师由于工作成绩差或得不到领导赏识也会被调到教学点以示惩罚。可见,这种调配教师的方式对教学点师资带来很大的负面影响。其次,教学点工作条件差,难以吸引优秀教师。教学点大多地处偏远山区,工作生活条件十分艰苦,工资待遇很低,大多数教师都反映不愿在教学点工作。因此,中心校对教学点不合理的教师调配方式以及教学点较差的工作条件必然导致教学点师资水平难以改善甚至日趋下降。相关研究也表明:在发展中国家即使城市教师过剩,农村地区艰苦的生活和工作条件也很难吸引教师到这些地区去工作。[24]
四、加强农村教学点建设、促进义务教育均衡发展的对策思考
    农村教学点在义务教育均衡发展中的重要作用毋庸置疑,但教学点在现实中面临的困境似乎又与其作用相悖,呈现出矛盾。那么,如何加强教学点建设,促使其克服发展困境,发挥出应有的作用,是教育决策者必须面对和亟待解决的问题。
    第一,正确认识农村教学点的作用,合理布局并保留偏远地区教学点。因所处地理位置、办学规模等方面的差异,导致当前我国中西部偏远农村县域内的中心小学、完全小学和教学点等几种办学形式呈现出非均衡发展的状态。教学点在这几种类型的学校中具有地处偏远、规模小、教育资源短缺等特点,属于县域内学校发展的最薄弱环节。基于教学点对偏远农村学生就近入学所起的重要作用,保留和加强教学点的建设对于促进农村学校的均衡发展具有十分重要的意义。因此,在学校布局调整过程中,必须慎重对待教学点撤留问题。地方政府在追求教育适度规模效益的同时,亦要从公平的视角出发,合理处置效率与公平的冲突,适当保留偏远地区的教学点,为偏远学生提供教育服务。在决策过程中充分吸纳各利益群体的意见,建立民主决策的机制,从而保障各方利益。
    第二,完善投资体制,对保留下来的教学点予以必要的经费支持。目前教学点经费由中心校统一管理,也就是说小规模学校自身没有财权,作为某一个中心学校的附属机构,它的发展自然受到了很多的约束。在农村义务教育财政体制改革方面,首先,应规范对教学点的资金划拨方式,制定投入标准,要求中心校对保留下来的教学点予以支持,建立强有力的监督机制或问责制保证中心校对教学点的投入。中心学校绝不能对教学点办学经费的合理需求置之不顾。其次,尽量确保教学点拥有独立的经费来源。大部分中心学校经费短缺的状况在短期内恐怕难以消除,那么如果有可能县财政应成立专门的教学点工作办公室以对县域内的教学点进行统一管理,或者将教学点专项经费划入中心校再投入到教学点。除日常办学经费的保障外,中心学校负责人必须针对教学点的办学条件改善作出更多努力,应充分掌握其下属教学点的情况,对教学点校舍修缮、实验器材、体育器材等方面的资金需求作出及时回应和批复。
    第三,改革师资配置方式,加强教学点师资队伍建设。要适当放宽农村中小学教师编制,改变单一地以“师生比”作为配置教师的标准,以班级为单位对教学点进行教师资源配置[25];对与教学点来说,学生数量少是客观事实,几个或十几个学生需要2-3位老师是合理的也是必需的。因此,教学点教师数量不仅要根据学生数量状况,而且也要考虑到年级数、学生是否中午在学校用餐、是否住宿等客观情况。因此,以“班级”为主要标准配置教师比较合理,这样可以缓解教师的工作压力,也有利于提高教学质量。此外,对进入教学点工作的优秀年轻教师实施优惠政策,如岗位补贴、评聘调配优先等,且必须及时兑现以形成长效机制;促进县域内中心校、完小、初小、教学点教师的灵活双向流动,优秀教师应成为所有学校共享的资源。此外,促进远程教育在偏远教学点的有效利用,减轻教学点教师的工作压力,为教学点学生提供高质量的教育资源,促进教育质量提高。
    综上所述,教学点对我国义务教育均衡发展中的作用主要体现在以下三个方面:第一,教学点为偏远落后地区的学生就近入学提供了便利条件,满足了他(她)们的受教育需求,有利于教育均衡发展和教育公平的推进;第二,与其它完全小学和中心学校一样,教学点同样是有效的教学组织形式,并能够保证教学质量;第三,教学点已逐渐成为偏远农村聚落的文化中心,本身具有一种无形的向心力和凝聚力。虽然教学点在办学条件、师资等方面面临困境,但教学点在规模、硬件、管理等方面的短板可以通过教育财政、信息技术等手段得以弥补。当然,这需要各级政府和教育主管部门投入更多的资源与努力,也只有当我们投入更多的努力之后,农村教育才能真正得到优质、均衡的发展。
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责任编辑:gzxc
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